全面深化改革背景下小产权房问题探析

郭宇

摘 要：本文提出在适度改革土地使用制度的前提下，对符合城市规划和用途管制的小产权房进行有限合法化，转化为社会保障性住房。同时加强政府对其监督管理，综合运用多项措施消除小产权房滋生的土壤。

关键词：小产权房；有限合法化；保障性住房

十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第十一条规定：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”[1]这被少数人误读为小产权房有望“转正”，让小产权房市场再度成为舆论焦点。国土资源部再次明确指出，农村集体经营性建设用地并不包括小产权房，但是小产权房规模的扩大，问题的复杂，解决的困难，已经严重影响到经济社会的持续稳定发展，必须引起足够的重视。

本文所探讨的小产权房，一般是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村集体经济组织颁发。

目前小产权房的存量惊人，全国工商联房地产商会公布的数据显示，1995-2010年间全国小产权房建筑面积累计约7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。更有说法当前小产权房存量超60亿平方米。小产权房问题具有深刻社会的影响，若不能很好地解决，必然引起房地产市场不稳，甚至导致社会危机。

一、小产权房存在问题及产生原因

（一）城乡二元土地制度限制农民增收。土地具备资源和资产双重功能，城乡二元土地结构限制了农村土地若想进入土地市场获得资产价值，必须经过土地征收转化为国有土地，再作为城市建设用地投入土地市场。农村土地转为城市建设用地这种用途转变所带来的增值收益存在明显的分配不均，作为供地主体的农民仅仅获得数量微薄的征收补偿金，甚至不足以满足失地后正常生活。增值收益中大部分被地方政府和房地产开发商所攫取。诱导产生了略过土地征收程序，直接进行房地产开发的小产权房，这是农民渴望改善生活条件，缩小城乡收入差距背景下所做出的行为，应该综合予以考虑。

（二）城市商品房价格超出可支付水平。伴随着城镇化的快速发展，越来越多的人群为了更好的学习环境、就业机会、生活条件，大批量的涌入城市，城市房屋出现刚性需求。商品的价格围绕商品的价值上下波动，并受供给和需求的影响。当需求大于供给时，其价格会升高。当前商品房价格高企，严重超出城市中低收入人群的可支付能力。小产权房低廉的价格优势正好迎合了中低收入人群对于住房的刚性需求。

（三）社会保障性住房严重欠缺。政府财政实力的增强以及社会收入差距扩大，致使低收入人群生活无保证，刺激了社会保障体系的发展和完善。作为解决人民居住问题的前沿阵地，保障性住房已经显露头角，保障性住房的数量和质量有了显著提高，着实保障了一部分人的住房需求。

（四）政府监管不力，执法不严。中央政府对小产权房的态度一直是严令禁止，并充分从法律角度阐述其不合法性。但是小产权房的数量并未得到有效遏制。一方面，由于农民知识水平偏低，法律意识淡薄，有的甚至秉持法不责众的心态。另一方面，政府的监督管理工作存在问题，未形成动态高效的预警机制，没有从小产权房萌芽阶段遏制小产权房的增长。

二、解决小产权房须持谨慎态度

基于以上小产权产生原因的分析，可以看出其具备一定合理性。对于增量房必须执行最为严格的限制手段，确保其不再增长。而对于存量房，我们应该理性看待，不能盲目对其强制拆除。（1）城乡土地二元结构表现出的“同城同地不同价”的现象限制了农民的增收，再将农民集资建造的小产权房强制拆除，必然使得农民更加贫困。（2）强制拆除造成建筑资源的严重浪费，且拆迁成本不低。（3）农民和已购房者易产生抵触情绪，甚至激化为群体性事件，不利于社会的安定团结。故小产权房的解决必须深思熟虑，不能急于求成，否则事与愿违。

三、小产权房问题解决探析

（一）适度改革土地制度。城乡土地二元结构已然成为限制经济进一步发展的障碍，必须进行深层次的改革，以期促进社会的健康发展。针对农村集体土地，主要是赋予农民较为完整的土地产权，使其权属清晰、完善，逐步建立起城乡统一的土地市场，保证农民更多的享受土地增值收益。建立城乡统一的土地市场不能急于求成，由于土地利用方式不同所带来显著收益差距，必然伴随着大量建设用地涌入土地市场，一方面影响城市的健康发展，造成城市土地粗放经营，另一方面严重破坏耕地红线，妨碍中国粮食安全。我们应该秉持稳中求进的态度，先期进行充分的试点准备工作，为后续土地制度改革提供必要的理论数据。

（二）规范相关法律制度。当前针对性的法律体系并不健全，应尽快完善法律制度，例如在刑法修正案中添加小产权房违法行为处罚办法或单独立法进行规范，建立起系统全面、覆盖范围广、具有通识性的法律体系。通过法律法规的建设，使得各相关部门得到统筹，形成政策合力，多方协调下积极全面的对小产权房进行综合治理。但要防止令出多门，治理杂乱，力求做到集中统一。同时规范集体建设用地的审批程序，严格规范集体建设用地的建设，杜绝审批过程中的各种腐败现象，遏制小产权房产生的土壤。

（三）将小产权房转化为经济适用房，增加保障性住房供给。国家一般直接投资建设保障性住房，但由于资金不足，征地补偿费用高，建设成本大，兼有贪污腐败，权利寻租等诸多问题，致使保障性住房供给不足。在小产权房日益规模化、高档化的今天，我们可以在符合规划和用途管制的前提下，对于集中成片，质量达标，配套设施完善的小产权房实行政府征收或购买后转化为保障性住房中的经济适用房。对于购买小产权房的中低收入人群，其本身具备一定的经济能力，较为符合经济适用房申请标准，购买经济适用房与小产权房差价不多，可以实现平稳过渡。政府对存量小产权房的征收或购买不能依靠其现实价值，而应更多考虑其建设成本，在此基础上给予一定的补偿。因为其违法行为在先，同时防止土地食利集团的产生。这样的做法有利于解决已购房者的矛盾问题，同时减少政府财政支出，减轻政府负担，加大保障性住房的规模，将更多符合标准的人群纳入经济适用房保障范围。

（四）加大监督力度，遏制增量小产权房的产生。在现有存量小产权房分类治理的基础上，有效遏制增量小产权房的产生，需要做到多方协调，统筹安排。首先应认真识别借助户籍制度改革、村改居、设施农业等极具欺骗性的小产权房，对其更应严厉处理，绝不姑息将就。其次加强监督集体经济组织为谋求高额利润而产生的供地行为，从根本上断绝小产权房产生的土壤。同时加强对违规颁发产权证明的地方政府的监管，严厉追究责任人，必要时予以刑事处罚。最后努力构建土地管理部门、集体经济组织、村民个人三级自上而下的监督和自下而上的反馈机制，有效实现上下协同，及时治理。最终达 到的目的是坚决叫停准备建设的小产权房，强制制止正在建造销售的小产权房，彻底根除小产权房的增长。

参考文献：

[1] 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013

[2] 潘磊，葛幼松.“小产权房”的产生原因、影响以及解决方案探讨——基于保障性住房体系的视角[J].土地与房地产.2014.4