国家战略视角下的国内产业转移统筹研究

何龙斌

(陕西理工学院管理学院，陕西汉中723000)

产业转移是指发生在不同经济发展水平的区域之间的一种企业迁移和资金流动现象。产业转移对于区域经济结构调整及区域间经济关系的优化具有重要意义，一个国家的产业转移发展战略直接影响国家GDP 的质量，事关国家经济和社会发展总目标的实现，通过产业转移实现我国经济转型是新常态下的必然选择。但在我国产业转移现实中，由于产业转移总伴随着地方与中央、企业与政府、转出地与转入地之间的利益博弈，导致我国产业转移的无序化和自由化等问题突出。主要表现为转出地的产业拦截和污染转移、转入地产业不能扎根(投资短期化)、产业二次或多次转移(投资盲目化)、承接地土地闲置(承接盲目化)和恶性竞争(承接无序化)、对西部等欠发达地区更不利(发展不协调)以及产业向国外转移(产业流失)等现象。在这种背景下，如果不从国家战略视角统筹管理国内产业转移，势必会带来一些严重负面后果，影响国家经济发展。

一、当前国内产业转移对国家发展战略的影响

1．“产业拦截”阻碍国家产业结构优化战略的实现

推动产业结构优化升级是新常态下国家经济发展战略的核心，是提高综合国力的关键。产业结构优化是指遵循产业结构演化规律，通过技术进步，使产业结构整体素质和效率向更高层次不断演进，实现资源配置最优化和宏观经济效益最大化的目标。研究表明，产业转移对产业结构优化通常具有明显的正向促进效应［1］。但是，在我国现行政绩考核体制下，由于产业转移必然伴随GDP 转移、财政收入和就业岗位等转移，对于东部地区来说，在创新机制、新的主导产业没有形成气候，而旧的主导产业又开始转出之时，东部可能因为产业空心化而面临失去新的经济增长点的威胁。因此，东部发达地区地方政府并不愿意这些企业转移出去。加之转出地自身发展不平衡，省内不同地区之间经济发展水平差异很大，在“肥水不流外人田”的地方保护主义思维下，东部发达地区往往会对一些产业进行拦截，通过行政手段阻止企业外迁，或鼓励企业在本省、本市进行产业转移。这种行为严重阻碍了区域产业结构的优化升级和产业竞争力的提升。

2．“污染转移”制约国家生态文明建设战略的实现

推进生态文明建设对破解我国经济发展中的种种难题有决定意义，党的十八届三中全会明确提出关于加强生态文明建设的重要论述，可见生态文明建设已经上升到国家战略高度。但研究表明，发达地区优先转出的企业往往是高耗能和高污染企业。笔者从2000年至2011年《中国统计年鉴》中选择了16 种污染密集型产业代表性工业产品，对其产量变化进行研究发现，西部地区到2011年有11 种产品产量全国占比超过其GDP 全国占比，其中天然气产量占全国的81．98%，硫酸产量占全国的48．69%，原煤产量占全国的47．46%，化肥产量占全国的38．14%，原油、发电量、水泥产量均占30%左右，显示出这些产业的区域集中性。从12年来的变化趋势看，16 种产品中有12 种产品产量全国占比呈现上升趋势，可见西部地区基本成为污染产业转移的主要承接地［2］。产业转移等于污染转移的后果是承接地生态环境恶化加剧，可持续化发展能力下降，而西部地区是我国大江大河的主要发源地，是国家生态安全屏障，生态地位极为重要，污染转移将极大制约国家生态文明建设战略的实现［3］。

3．“自由转移”影响国家经济协调发展战略的实现

区域经济协调是永恒的经济发展主题，也是国家经济发展的重要战略目标之一。当前虽然我国人均GDP 已突破7000 美元跨入中等收入国家行列，但与此同时，区域发展却很不平衡。与东部地区经济的高速增长相比，西部地区的发展差距越发明显。2000年，西部和东部的人均GDP 相差7000 元，到2010年这一差距拉大到了21 000 元，相对差距接近20世纪80年代中期水平［4］。这不但直接制约了国内消费需求，而且加剧了社会矛盾，孕育着许多不稳定因素。而从国家整体层面上来看，当前国内产业转移自由化还会加剧区域不均衡发展。首先，在承接国内产业转移的区域竞争中，由于产业转移粘性的存在，西部等落后、边缘地区将处于最不利的位置。其次，由于印尼、印度、菲律宾、越南等东南亚国家存在劳动力成本低以及优厚的政策等优势，如果国家不对国内产业转移统筹管理，按照市场规则，一些东部发达地区的企业可能会放弃中西部地区到这些国家投资，从而造成国内“产业流失”。

二、基于博弈分析的国家统筹管理国内产业转移必要性

在国内产业转移过程中，地方政府的政策是极为重要的影响因素。强势政府加上偏重于经济增长导向的绩效考核机制，使中国的各级地方政府对经济增长及其投资有内在的冲动和偏好［5］。承接产业转移不仅是拉动GDP 的重要手段，更是政府政绩考核的一个重要指标。因此，在给定资源约束的条件下，地方政府为追求地方自身利益最大化和个人政绩必然展开激烈的竞争博弈。而独立的经济主权使地方政府具有理性“经济人”的特征，从而具备了独立博弈主体的地位。

1．转入地与转出地政府的博弈

在这一模型中，假设转移企业可以为地方政府总共带来20 个单位的收益，转出地政府有两种策略，挽留和不挽留，挽留的代价是增加一个单位的成本;转入地政府也有两种策略，政策优惠和无政策优惠，政策优惠的代价是增加两个单位的成本。由此产生四种策略组合:转入地不提供政策优惠，转出地不挽留，则由于产业转移本身是一种趋势，仍有一部分企业转出，产业转移给转入地和转出地带来的收益为12 和8;转入地提供政策优惠，转出地竭力挽留，此时，尽管存在挽留，但同样由于产业转移趋势的存在，转入地收益将大于转出地，分别为9 和8;转入地不提供优惠，而转出地挽留，此时一部分企业会考虑留下，转入地和转出地收益将为8 和11;转入地提供优惠，而转出地不挽留，此时在优惠政策的吸引下，转出企业较多，转入地和转出地收益将为13 和5。支付矩阵如下表1。

显然，上述静态博弈的纯战略纳什均衡为(转入地优惠，转出地挽留)，而不是占优战略均衡(转入地无优惠，转出地不挽留)。由于前一策略组合的双方利益为(9，8)，其和为小于后者的(12，8)。可见，在区域经济发展过程中，转入地与转出地政府都会从自身利益最大出发进行竞争，机会主义行为使得双方陷入“囚徒困境”，不能实现整体利益最大化。

2．承接地政府之间的竞争博弈

在这一模型中，假设有两个承接地、两个政府，政府甲和政府乙，在承接产业转移时，其均有两种策略，即提供招商政策优惠和无政策优惠，提供招商政策优惠的代价是增加5 个单位的成本。如果两个政府都无政策优惠，都可得到10 个单位的收益;如果一个提供招商政策优惠，另一个不提供，提供招商政策优惠的一方得到15 的收益，无政策优惠的一方将吸引不到产业转移，收益为0;如果两个政府相互竞争，提供招商政策优惠，则只能各得5 个单位的收益。支付矩阵如下表2。

表1 转入地与转出地政府的博弈矩阵

表2 承接地政府间的竞争博弈矩阵

在该博弈中，都提供政策优惠展开竞争成为地方政府的首选策略，博弈中得到纳什均衡:(政府甲政策优惠，政府乙政策优惠)，并获得(5，5)的收益。而从社会福利最大化的角度看，双方不竞争的结果是均无政策优惠，是对竞争结果的“帕累托改善”，此时双方收益为(10，10)，受益最大，是占优战略均衡。显然，在承接产业转移的竞争博弈中，承接地政府的机会主义行为也使双方陷入“囚徒困境”从而达不到区域整体利益最大化。

综上博弈分析，由于在中国现实政治语境中，嵌入到经济博弈当中的政治晋升博弈是地方政府间博弈的根本动因［6］，在缺少中央政府介入的产业转移中，为了自身利益，其结果必然是各地方政府之间不可避免地展开了有形或无形的引(留)资竞争，最终导致国家整体利益、社会总福利的下降。因此，必须从国家层面对国内产业转移进行统筹管理。

三、国家统筹国内产业转移的原则

1．国家利益最大化

在我国现行政绩考核体制下，缺少中央政府的介入，为了自身利益，各地方政府之间不可避免地展开了有形或无形的引(留)资竞争，结果导致国家整体利益、社会总福利的下降。因此，要从国家总体发展的战略高度、区域均衡发展的全局角度对国内产业转移实施管理，最终实现国家整体利益的最大化。在统筹管理国内产业转移时，要以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》《全国主体功能区规划》以及区域发展规划等国家政策性文件为基本指导依据。

2．生态环境友好化

“污染避难所假说”认为，产业转移往往伴随着污染转移，国内外概莫能外。因此，统筹国内产业转移应考虑承接地的生态承载力、环境容量以及可持续发展能力，防止对生态环境的破坏。要按照国家生态环保要求指导国内产业转移，对转移项目严格执行有关环保标准，严禁国家明令淘汰的落后产能和高排放、高耗能等不符合国家产业政策的项目转移，防止污染产业变相转移、地下转移。

3．区域发展协调化

产业转移对促进区域经济协调发展是一次重要机遇，统筹国内产业转移就是要抓住这次机遇。要考虑不同区域的发展水平，还要考虑不同区域功能定位，实现区域经济协调与均衡发展。一方面，对西部等缺少资金的欠发达地区要制定有利于承接产业转移的倾斜政策，防止国内产业资本向国外流失。另一方面，要按照我国国土空间划分的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，合理布局产业转移，促进人口、经济、资源环境相互协调和空间均衡［7］。

4．生产资源节约化

产业转移对国内重新配置区域资源也是一次机遇，因此，应通过统筹国内产业转移实现资源节约和高效利用。东部地区相对经济资源承载力富余较多，而中部和西部地区经济资源承载力均处于超载;东部地区相对自然资源承载力严重超载，而中部和西部地区相对自然资源承载力均处于富余状态。转移时应考虑承接地的资源承载能力、资源优势及循环利用水平。要通过产业转移平衡区域资源承载能力，鼓励和支持以发展循环经济为目标的产业转移，通过承接产业转移实现循环经济产业链的构建。

5．产业效率最高化

产业转移能不能扎下根，往往取决于产业效率、企业效益的高低。因此，统筹国内产业转移应从提升产业效率出发，既要考虑承接地的劳动力成本、区位条件、运输成本等生产要素成本，也要考虑产业配套能力。要鼓励产业链整体转移，积极促进承接地产业集群的形成。要引导转移产业向园区集中，促进产业园区集约化、规范化、特色化发展，增强重点地区产业集聚能力。同时要制止承接地的恶性竞争行为、转出地的产业拦截行为，防止产业转移投机化、多次化、短期化。

四、国家统筹管理国内产业转移的对策建议

1．成立国家产业转移管理专职机构

建议成立国内产业转移管理局，隶属于国家发改委，从国家层面全面统筹管理国内产业转移工作。主要职能，一是从全国产业结构优化的角度规划国内产业转移，制定产业指导目录与促进政策，指导国内产业科学转移。二是通过实现转移企业备案制度全面掌握国内产业转移信息，对产业转移进行跟踪监控，纠正市场失灵。三是通过制定科学的产业转移评价体系和管理条例，使我国产业转移在实施中有法可依、有规可循。四是建立产业转移促进平台，促进产业转移项目洽谈和对接。

2．尽快制定国家产业转移布局规划

科学、合理的产业布局规划是国内产业科学、有序转移的前提和基础。统筹管理我国产业转移，首先要对产业转移进行空间布局规划。因此，必须按照产业区域分工理论、现代工业区位理论、经济辐射理论、产业生态学理论等，综合考虑各地条件，协调好产业之间、地区之间的关系，对产业转移的最终落地进行认真规划。建议首先制定产业结构优化与升级的国家战略规划，明确产业结构升级的战略目标、措施及实施步骤;然后再结合全国主体功能区规划，制定区域功能定位规划;最后，明确不同地区主导产业定位和产业布局规划。

3．实行产业转移备案与引导制度

对国内产业转移进行统筹管理的一个前提是实行全国转移企业备案制度。产业转移的无序化本质上是政府与企业之间存在信息不对称或信息不完全而导致的外部不经济性，因此，可以通过转移企业备案制度全面掌握国内产业转移信息，对国内产业转移进行统筹管理。当然，备案制不等于审批制，还要注意产业转移的主要动力是市场作用而不是政府，要防止矫枉过正。另外，建议实行对产业转移引导制度，每年组织编写一份国内产业转移指导目录，每月编写一份全国产业转移动态，明确规定鼓励项目、限制项目和鼓励投资地区等;建立产业转移信息平台，实时发布转出地产业转移信息以及承接地的招商信息等。

4．实行污染密集型产业转移跟踪制度

按照国际习惯分类，污染密集型产业包括造纸及纸制品业、化学原料及化学制品制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、电力、热力的生产和供应业、石油加工及炼焦业、非金属矿物制品业等行业。鉴于很多污染密集型产业在我国属于战略性基础工业，且现阶段对污染密集型产业有一定的依赖性，因此必须对污染密集型产业转移实行终身重点跟踪监控制度，不能让西部等落后地区成为国内的“污染避难所”，也不能让污染在国内巡回转移，玩“猫捉老鼠”的游戏。转移前要明确规定污染产业项目及其出路，转移中要全面落实环境影响评价制度，转移后要加强环境监测，确保污染产业通过技术升级、清洁生产、循环经济实现转型。

5．推行以循环经济产业园区为平台承接产业转移

循环经济产业园区是在全球能源和环境压力日趋紧张的背景下提出的一种区域产业组织形式，是我国继工业园区和高新技术园区之后的第三代工业园区，它遵循“资源－产品－再生资源”的循环经济模式。建议中央政府通过制定相关法律要求承接地区必须以循环经济产业园区为平台承接产业转移，对产业园区要求通过能源的梯级利用和热电联产等途径优化园区能源利用，最大限度地使用可再生能源。要求加强产业承接园区污染集中治理，建设污染物集中处理设施，实现工业废弃物循环利用，最终通过建立循环经济示范园区形成示范、带动效应。

6．制定向西部欠发达地区转移的倾斜政策

从国家战略角度出发，应对西部欠发达地区承接产业转移在税收、金融、土地等方面更要给予政策支持，降低欠发达地区鼓励类产业转移门槛，如果国家不给予西部欠发达地区更优于中东部地区的产业发展政策，西部欠发达地区将很难引来国内产业，而其后果将不仅是“产业流失”导致东部发达地区产业空心化，同时东西部发展差距难以消除，实现全国区域经济协调发展总目标也将成为一句空话。

［1］廖文龙，龚三乐．产业转移对广西产业结构演化影响的实证分析［J］．广西社会科学，2009(10):13－17．

［2］何龙斌．国内污染密集型产业区际转移路径及引申——基于2000－2011年相关工业产品产量面板数据［J］．经济学家，2013(6):78－86．

［3］何龙斌．应从国家层面对国内产业转移进行统筹管理［J］．经济纵横，2012(2):62－65．

［4］俞岚．中国西部加速发展但与东部绝对差距仍在扩大［EB/OL］．(2010－03－27)［2015－05－04］．http://www．chinanews．com/gn/news．

［5］孙华平，黄祖辉．区域产业转移中的地方政府博弈［J］．贵州财经学院学报，2008(3):6－10．

［6］吴小建．承接产业转移地方政府间的博弈分析及其路径选择［J］．宿州学院学报，2011(3):19－22．

［7］王铮，孙翊．中国主体功能区协调发展与产业结构演化［J］．地理科学，2013(6):641－648．