我国社会救助政策模式存在的问题及完善对策

谢 宇，安建增，2

(1．安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖241000;2．南京大学政府管理学院，江苏南京210093)

社会救助实践在本质上体现为一种社会政策模式，主要分为残留性、制度性以及发展型三种。［1］引言1前两种政策模式诞生于传统的工业社会之中，主张以国家或市场力量为救助手段来为国民建立一种制度化的保障机制，以此来满足困难群体的生存需求，侧重于风险的事后干预，同时不注重人的能力培养。因此，在理念上带有一种被动的、消极的救助色彩。而第三种政策模式即发展型社会政策诞生于后工业社会之中，侧重于政策的发展功能，主张在救助手段和救助主体上实现多元化，在免除国民生存危机的同时还注重于个人能力的培养与发展，提倡风险的事前干预。因此，含有一种积极的、发展型的救助政策理念。近年来，我国以低保制度为核心的救助政策模式基本形成，在保障困难群体的基本生存需求、维护社会稳定、实现社会和谐等方面发挥了重要的作用。然而，现行的救助政策模式还存在一定的问题，如政策理念滞后、政策手段单一等，仍属于前两种政策模式理念，与发展型社会政策模式相比，仍有一定差距。所以，学者郑功成认为“我国社会救助改革与发展的战略目标，是从单项救助向综合型救助、从生存型救助向发展型救助，从维持温饱型救助到追求一定的生活质量型救助发展。”［2］244由此，理清当前社会救助实践现状，借鉴发展型社会政策的合理内核，探寻完善我国社会救助政策模式的路径具有重要的现实意义。

一、现状分析:我国社会救助政策模式存在的问题

(一)救助政策理念滞后

我国社会救助政策在理念上还带有一种被动的、消极的救助色彩，不能很好的发挥社会救助的综合作用。主要体现在:一是无法适应困难群体的结构变化。近年来，相对贫困人口数量开始上升并逐渐成为贫困的主要问题。但现行救助政策在帮助绝对贫困人口脱贫的同时却忽视了对相对贫困人口的救助，这就加大了相对贫困人口坠入绝对贫困的危险。［3］二是不利于实现困难群体的脱贫。以最低生活保障为例，2013年全国城市居民最低生活保障人均补助水平为264 元/月，仅相当于当年城镇居民人均可支配收入(2246．25 元/月)的11．8%;同期全国农村居民最低生活保障人均补助水平为116 元/月，仅相当于当年农村居民人均纯收入(741．3 元/月)的15．6%。［4］这些补助水平较当前的基本生活需求来说尚有一定差距，无法满足困难人员的发展需求。三是无法帮助困难群体实现自我独立。我国现阶段的救助是以金钱和实物为主，但当前贫困的产生主要是由于缺乏劳动技能或文化素质等造成的。换句话说，是因为人力资本投资不足而产生的贫困。这就出现了救助政策与救助对象需求不一致的情况，自然无法实现困难群体的自我独立。

(二)救助政策手段较为单一

一是缺乏与促进就业相关联的激励机制。主要是在提供公益岗位、提升困难人员劳动技能和文化素质以及帮助困难人员积极创业等方面的体制机制不完善，同时在救助的手段上又以金钱和实物为主，这就割裂了救助待遇获取与就业之间的关联，限制了救助激励功能的发挥。二是缺乏专业化的社会救助服务，以社会工作师为例，截止2013年底，我国从事社会工作的职工人数高达269．3 万人，与社会工作有关的服务机构数量大约有32 万多个，但是累计合格的社会工作师却只有3 万余人(见表1)。

表1 社会工作师、从事社会工作职工总人数与机构情况

可见，具有专业化服务水平的社会工作师的数量是远远无法满足当前的社会需求。并且可以说，我国社会服务机构中有相当一部分工作人员是没有经过系统的理论学习和培训的，在专业性上是有待加强的。这就造成了社会服务机构在实践救助政策时无法为困难群体提供一种个性化、系统化和规范化的救助服务。同时以收入维持为导向的救助政策的实施，也容易造成服务机构和工作人员只注重物质方面的提供而忽视了困难群体的精神和心理方面的疏导，如老年人的精神慰藉、留守儿童的心理需求满足等。

(三)救助政策主体单一

在创新社会治理的背景下，社会救助实践应是政府与社会力量共同参与的一个领域。但当前政府却依然占据着社会救助的绝大部分领域，社会力量参与环节显得很薄弱。一是我国社会组织发展不足。改革开放以来，我国社会组织的发展虽说已经初具规模并且逐渐成为社会治理主体之一。但是也面临一些问题，主要包括:资金和人才的缺乏、独立性和自主性的不足、公众对其认识和认可程度的不高以及法律体系和监督机制的不完备等。［5］具体到社会救助实践中就表现为无法与政府建立一种合作分工、良性互动的合作关系，无法独立自主的开展活动，无法获取民众的信任，束缚了社会组织救助功能的发挥。二是救助政策主体之间缺乏协调分工。救助政策主体之间的合理分工、良性互动是实现救助政策目标的必要条件，尤其是社会组织与政府之间的分工与互动显得尤为重要。但我国社会组织发展时间短、种类多，在功能界定、行为规范和目标定位等方面显得模糊不清，无法根据自身的功能范围确定参与社会救助的方式、领域以及目标，同时在参与的路径保障方面、参与的监督评价机制方面等都不健全，这自然不利于救助主体之间协调分工，妨碍了救助目标的实现。

(四)救助政策工具落后

一是确定申请者救助资格的信息技术工具落后，尤其是家计调查方面。如无法对申请者的家庭财产和隐形收入进行确定、缺少专业的调查队伍、无法建立个人信用评估机制等。这就为不合理的进入和退出救助系统提供了便利。二是社会力量参与社会救助的市场化、社会化工具落后。如在社会力量参与社会救助的动力源方面存在着财政补贴和税收优惠过少、政府对社会力量的重要性认识不足等问题;在参与机制方面，项目委托机制、政府购买机制、授权委托以及协同协商机制等都有待进一步的发展与规范;而在监管方面又有着项目评估机制不健全、自律机制落后以及监管体系混乱等问题。

(五)救助政策法律体系不健全

一方面，救助政策的专项法律体系有待建设。虽说我国也制定并颁布了一些有关救助政策的法律法规，如《社会救助暂行办法》、《城市居民最低生活保障条例》等，但是其立法层次不高、内容不全面、体系不完整无法为社会救助政策的制定和实施提供强大的法律支撑。另一方面，救助政策主体行为的法律规范有待健全，尤其是社会力量参与救助实践的相关法律法规。如社会力量参与救助实践的途径和方式，各种社会力量类型的自身功能界定、目标定位、自身行为规范以及参与社会救助的激励措施等问题都没有得到明确的界定。

二、理论借鉴:发展型社会政策理论及其关注点

理论之间的相互借鉴是实现政策模式突破的重要途径，救助政策模式的发展也不例外。近年来，发展型社会政策以不同于以往社会政策的视角、理念和手段，在实现救助政策目标、社会稳定发展以及社会整体福利提升等方面发挥了重要的作用。其中以“第三条道路”、“自由看待发展”、“资产建设理论”以及“社会发展战略”为主要理论范式。

第一，“第三条道路”——以安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)为代表。吉登斯提出的“第三条道路”主张将当前的福利国家转变为社会投资的、积极的福利国家。因此，他对前两种社会政策模式进行了整合和超越，提出了实现积极福利国家的三个方面。一是在政策目的上，强调人的能动性，促进人的自我发展，实现自我的责任和义务。二是在政策手段上，要通过各种福利主体，如国家、企业、非政府组织、家庭等社会投资来共同实现人自我生存能力的提升。三是在运行机制上，要根据人为风险(不确定风险)，如经济危机、核战争以及环境污染等建立一种“事前干预”、“上游调节”式的福利政策。［6］可见，该范式在政策主体、理念和手段方面超越了前两种政策模式。

第二，“自由看待发展”——以阿马蒂亚·森(Amartya Sen)为代表。森认为当前人们所谈论的发展，如GDP、GNP 的发展、收入的提高、科学技术的发展或者是社会的现代化，都只是发展的手段。发展的真正目的应该是实现人实质自由的扩展，具体包括“免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由。”［7］30换句话说，人的实质自由是指人能够实现有理由并且珍视的生活的可行能力，即“实现各种不同的生活方式的自由”。［7］63这样森就将发展的聚焦点从经济和社会的发展转移到了人类自身的发展之上。而在谈到如何实现人实质自由时，他提出要以工具性自由(政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性)为手段来实现人实质自由的发展。不难发现，与前两种社会政策相比，该范式在政策目标上实现了超越。

第三，“资产建设理论”——以迈克尔·谢若登(Michael Sherraden)为代表。谢若登在反思传统的反贫困手段时，认为“刺激资产积累的福利转支最终是比直接消费转支更有力的反贫困措施”。［8］序6为此，国家应该为穷人进行资产建设，即建立一种“个人发展账户”来实现穷人资产的不断积累。这种个人发展账户是用于个人的长远发展、未来生活，是一种“可选择的、有增值的和税后优惠的账户，立在个人名下，从一出生便开始启动，限定于指定用途”，［8］265如教育、就业、投资等。这就在转移支付对象的性质以及在支付环节上区别于以往的社会政策，实现了政策手段的发展。

第四，“社会发展战略”——以詹姆斯·米奇利(James Midgley)为代表。米奇利提出“社会发展战略”试图实现经济发展与社会发展的和谐统一，在政策目标、手段、主体和理念上实现了发展。一是在政策目标上。米奇利认为以往促进社会福利的政策“不关注社会福利资源的生成方式，也不关注经济逆行期间所出现的财政问题”。［1］1在经济增长的同时出现了“扭曲发展”，即经济的发展并没有带来相应的社会发展。为此，米奇利认为应该通过各种手段实现经济发展与社会发展的融合。二是在政策主体上。米奇利认为应通过制度化的视角来实现社会发展，即“为促进人们的福利动员各种福利制度，包括市场、社会和国家”，［1］161以此实现在社会发展领域的多元政策主体的整合和运用。三是在政策方式上。米奇利认为应该以政府为主导，通过对社会资本和人力资本进行投资，同时辅之以积极的就业政策来谋求经济与社会的和谐发展。［1］180－184由此，该范式与以往社会政策相比在理念、目标、主体和手段上实现了发展。

可见，发展型社会政策是对前两种社会政策的一种发展。一是在政策理念上注重政策的发展功能。发展型社会政策并不满足于维持人们的基本生活需求，而是注重于人的自身发展、收入水平的提高和生活质量的提升。二是在政策目标上注重实现经济与社会发展的融合。以往的社会政策割裂了经济与社会发展之间的联系，或者是在重视社会福利提升同时妨碍了经济的发展，或者是在注重经济发展的过程中忽视了社会的发展。而发展型社会政策则认为社会发展应该与一定的经济发展水平相适应，力图通过各种手段在经济与社会协调发展的过程中实现社会整体福利的提升。三是在政策实施方式上侧重于多元行动主体格局的形成。前两种社会政策模式遵循的是一种非此即彼的观点，即政府与市场的单一选择。而发展型社会政策模式则试图对各种行动主体进行整合和超越，提倡福利主体的多元化，同时还提倡多种救助手段的积极运用，如社会和人力资本的投资、鼓励创业等，试图实现困难群体的自我独立和发展。

三、实践路径:完善我国社会救助政策的对策

综上，发展型社会政策可以说是符合当前我国社会救助实践的发展。近年来我国社会建设中也是愈发重视社会政策的发展功能，如社会主义价值观的倡导、以人为本、低碳和循环经济的提出都在实现经济与社会发展的相协调;就业、医疗、教育、住房等专项救助政策的实施也在发挥着人力资本投资的功能;各类就业歧视的消除也在为社会成员参与经济活动消除障碍。这些措施都凸显了我国社会政策的发展取向。所以，下文在上述现状和理论借鉴的基础上，提出完善我国救助政策模式的相应对策。

(一)培育积极的、发展型的救助政策理念

以发展型社会政策模式来看，我国社会救助在很大程度上还是一种事后补偿型、生存型的政策模式。为此，应当将积极的、事前干预的、注重人能力培养的发展型政策理念融入到当前的政策模式之中。第一，在进行救助的同时应向被救助者宣传一种自我独立和自我发展的精神理念，使救助者能清晰的认识到依靠自身的努力和发展才是走出贫困的正确道路。［9］23－27第二，应在立法上体现救助的发展理念，就是将能力救助、多元化救助、积极救助、事前救助等理念以法律法规的形式确定下来，以此来对社会救助的目标进行引导，规范社会救助实践的过程。

(二)促成救助政策主体的多元化

救助政策主体的多元化就是要积极发挥社会力量的作用，尤其是社会组织(社会团体、基金会、民办非企业)、基层社区组织、市场组织的人力动员、资金支持的作用，最终形成以政府为主导、社会力量协同参与的多元救助主体格局。一是要强化政府的救助主体责任。中央和地方政府要将社会救助纳入到绩效考评指标当中，并有计划的逐年加大各级财政对救助资金的投入力度，同时在社会力量参与社会救助方面，政府要发挥扶持、培育、动员以及监督的责任。［2］269二是促进社会力量参与社会救助。这就首先要求对各种社会力量类型进行明确和清晰地定位，根据社会力量类型的特点和功能来选择救助的领域、目标和形式。如可以根据基层社区组织与民众较为接近的特点，积极鼓励建立社区居民之间的互助模式，如“爱心超市”、“居民互助站”等救助机构;可以依据基金会具备资金动员能力的特点，可以帮助政府拓宽救助资金的筹集渠道以及提高救助资金的投入力度。其次要解决社会力量参与救助的路径依赖问题。要在社会力量的培育、救助能力的培养、救助内容的购买以及参与救助的监管和评价体系上进行建设，搭建一个系统化和规范化的社会力量参与救助的平台，形成救助主体的多元参与格局。

(三)构建系统的救助政策体系框架

第一，促进各类专项救助政策的发展。我国的专项救助政策也带有一定的人力资本投资色彩，如教育、医疗、住房和就业等都能在增加人力资本存量上发挥作用。为此还要在三方面予以改善。一是对绝对贫困群体进行救助时，要注意区分救助对象并辅之亟需的专项救助政策。譬如，对待老人则需要突出医疗的专项救助政策，对待缺乏一定劳动技能的青年人则需要突出就业的专项救助政策，而对待未成年人则需要突出教育、就业等专项救助政策。［9］23－27只有将专项救助政策与救助主体自身需求相结合才能真正发挥出专项救助的功能。二是对待相对贫困群体要放宽专项救助的条件和时间。这种条件和时间的放宽能让相对贫困群体在一定的期限内继续得到专项救助政策的福利，给刚刚脱离绝对贫困的群体以缓冲的时间，防止返贫现象的发生。三是加大专项救助的财政投入力度，缩小地域和城乡之间的差距。“财政投入偏低，城乡救助待遇差距太大，是我国现行最低生活保障制度及其他相关救助制度安排的客观事实”，［10］15这种地域和城乡之间的救助资金投入上的差距，造成了人力资本投入的不同，带来了发达地区对来自不发达地区就业人群的社会排斥，妨碍了社会整体福利的提升。所以，需要加大中央财政对专项救助的投入力度，缩小地域和城乡之间的差距，实现社会福利的整体提升。

第二，完善与促进就业相关联的救助政策。我国的救助政策中“存在着不利于激励受助对象通过公开的劳动增收和退出受助行列的因素”。［10］7因此，一方面，要规范家计调查，进行科学评估。对申请救助的困难人员，政府要成立相应专业的调查队伍，不仅要调查其公开的财产和收入状况，还要对是否有隐形收入进行核实，进而综合确定是否符合救助条件。对于已经进入到社会救助系统的困难人员，要通过定期或者是不定期的审核、走访以及向周围群众了解信息的办法进行审查，防止出现贫困依赖的问题。另一方面，要实施与积极促进就业相关联的救助措施。可以将部分救助待遇的获取与相关的公益岗位提供、劳动技能培训以及子女入学等条件相挂钩，来促进贫困群体积极进行就业;［11］还可以相对延长获取社会救助的时间，使刚刚获得工作岗位的贫困群体能在一定的时间内继续获得社会救助，降低返贫的风险。

(四)优化救助政策工具

第一，积极运用社会化和市场化工具。运用社会化工具是指广泛动员社会力量参与社会救助，如社会组织、市场组织、社区自组织、社会个人以及人民团体等。而市场化工具的运用是指通过合同外包、契约、内部市场以及民营化等方法将救助内容或项目交于救助政策主体去完成。这两类工具运用的目的就是为了提升救助效率和实现救助目标。首先，要建立社会力量的培育机制，可以在准入和认证机制、民办公助机制以及参与式社区发展机制等方面的建设来培育社会力量。其次，要加强社会力量参与救助的动力机制建设，如可以通过财政补贴、贷款优惠等措施来激励社会力量参与救助实践。最后，要完善社会力量的监管机制，可以在项目评估、监督管理、社会力量的自律以及社会力量的内部治理等方面加强建设。而在运用市场化方法时，要建设社会力量购买政府服务的体制机制，如项目委托、政府购买、协商协同等，能使社会力量遵循一定的路径来参与社会救助。

第二，加大信息化工具的运用，尤其是要通过信息网络工具来建立一种信息的共享平台。具体来说，就是要利用一些部门的信息系统，如银行、税务、人力资源和社会保障局以及民政局等建立一个关于申请者和受助者的财产信息共享平台，［10］32对申请者和受助者的全部收入和财产进行核查，确定其是否符合救助标准，以此来降低骗保、人情保等情况的发生，实现救助的公平公正。

(五)建立健全救助政策的法律体系

第一，尽快制定并颁布《社会救助法》，为社会救助制度的发展提供基本的法律依据。我国现行的有关社会救助的法律主要是《社会救助暂行办法》以及由国务院颁布的各种《条例》等。立法层次不高、体系不健全、内容较为分散是其现实状况。为此，需要对当前有关社会救助的法律法规进行整合，制定一个基本的《社会救助法》，各个地方的救助法规的制定均要严格遵循《社会救助法》。同时要提升《社会救助法》的立法层次，将其转为人大立法，来避免行政立法层次的部门分割和利益冲突。［12］并且在《社会救助法》中还要着力解决一些问题，如社会救助制度的法律地位、目标定位、体系框架、经费支持、监察体系、救助的申请和审批的机构、程序等，只有这样才能为我国救助制度的发展保驾护航。

第二，充实与完备现有的社会救助法律体系。一是要充实和完备现有的各种专项救助制度，尤其是要细化各个专项救助制度的内容，如专项救助的财政支持体系、监管体系、内部管理体系以及责任追究体系等，使各专项救助都能做有法可依。同时还要对各专项救助内容进行整合，提升其立法层次和法律效力，使各专项救助制度能各司其职且相益得彰。二是要完善与社会救助有关的法律制度建设，尤其是社会组织参与社会救助的相关法律规定，在这其中要对社会组织参与社会救助的目标、路径、监管以及社会组织内部管理等方面都要做出详细的规定，使其达到救助的最佳效果。

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