以新一轮城镇化为契机推动城乡二元体制改革

张春龙

李克强总理曾经强调：城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会的深刻变化，需要各项配套改革去推进。因此，新一轮城镇化已经不再仅仅是传统意义上的城镇规模的拓展和城镇人口的增长，它更是一种彻底打破城乡二元体制、推进一体化的全方位制度改革。

二元体制的存在对新一轮城镇化推进的影响

早期以粮食供给制度和户籍制度为主形成的城乡二元体制，在牺牲农业及农民利益的基础上，形成了极端的重工业化。但这种工业化并没有带来城镇应有的发展，最终造成了城乡在财产、户籍、粮食供给、教育、医疗、养老等一系列制度的巨大差异以及城镇化远远落后于工业化的发展。经历30多年的改革开放之后，城乡二元体制中的一些问题正在消除，但造成差异性的根本性的体制和制度性问题并没有消除，并正在成为进一步推进城镇化的障碍性因素，亟待新的突破。

二元体制存在的城镇化不利于农民的市民化。中国的城镇化之所以没有欧美以及日本、韩国、中国台湾等国家和地区顺利，很重要的原因就是中国的城镇化从一开始就具有先天性的城乡二元体制。城乡二元体制本身存在很多的不平等的因素，比如说不能体现宪法所赋予的城乡公民的平等的权利，造成了中国社会的割裂状态。计划经济时期的城乡二元体制主要体现为，国家一方面运用行政手段将农业剩余转化工业积累，另一方面限制农村人口进城就业并享受工业化的成果。改革开放以来，在计划经济时期形成的城乡有别的户籍治理、劳动用工和社会福利制度在相当程度上被沿袭下来，尽管一些地方进行了一定程度的改革，但这些改革因为隐藏在背后的利益分配和社会成本问题而进展不大，这也造成在城镇化过程中，工业发展的速度一直高于农民市民化的速度。城乡二元体制最突出的体现为户籍制度，以及以户籍、身份、职业等为划分依据的社会保障、教育、财产、医疗等一系列有差异性的、不合理的制度。正是城乡二元体制的依然存在，中国的城镇化进程中农民的市民化没有欧美国家那样顺利，而面临的困难则更多。

二元体制存在的城镇化不利于内需市场的形成。随着2009年世界经济危机的爆发，多年依靠投资和出口来带动经济的模式已经面临着很多问题，在这种情况下，最有利于经济的转型就是扩大内需。中国有着14亿以上人口的巨大内需市场，但这些人口绝大部分是农民。解决好内需市场，首先要解决农村和农民问题。城乡二元体制本质上是将广大农村市场排除在整个市场经济之外的。从商品市场看，农民由于组织化程度低，一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规模的现货交易，基本上没有进入批发市场，更难以参与大宗远期合约和期货交易，粮棉油糖等大宗农产品批发贸易基本仍由国有流通企业垄断经营。从要素市场看，货币市场和资本市场因农业平均利润率偏低和受利益驱动，进入农村的资金很少；由于受到土地制度的限制，加上农民的弱势地位，农民在土地交易中，难以分享农地向非农地转化过程中形成的巨额增值收益。相应的，在现有的二元体制下，农民仅有的土地权益难以得到有效保障，再加上他们社会保障的缺少或长时间维持在一个较低的水平，使农民这个庞大的群体始终处在一个消费不起或不敢消费的状态，从而直接制约了中国内需市场的扩大。

二元体制存在的城镇化不利于农业农村的发展。在城镇化再一次被提高到重要的发展战略之时，越来越多的农村人开始展望中国城镇化的美好愿景。但需要注意的是，新一轮城镇化绝不是简单地修建多少高楼大厦那么简单，也不应该简单地和发达国家比较要达到85%以上的城市化人口为目标。相反，如果城乡二元体制不改革，未来的城镇化可能进一步造成中国农村的农业以及其他产业变成劣势产业，生产力无法得到提高。虽然中国改革开放取得了巨大的经济成就，但广大农村依然是小农经济，生产力低下，人均创造价值低，无法进行产业竞争，也就是说，虽然农村承包制调动了比计划经济体制更高的积极性，但并没有从根本上解放生产力。在城乡二元体制没有得到根本触及的情况下，城镇化的推进仍然难以促进农业和农村的发展，因为以小农土地经济为主要特征的土地承包制并不能更大的促进生产力的进步。只要城乡二元体制继续存在，新一轮的城镇化中虽然有些城郊的农民会相对获益，但总体来看，仍然将是以剥夺农民、削弱农村、牺牲农业为代价。从目前来看，我国未来经济改革的目标之一，就是通过城镇化的大力推进获得强大的内需。而这个目标的实现，城乡二元体制是无法逾越的体制障碍。中国城乡之间的差距不只是体现了几乎所有国家普遍存在的二元经济结构，更关键的在于通过一系列制度安排而形成的人为的二元社会结构。二元体制的存在在一定程度上进一步强化了自然存在的二元经济结构，其结果就是二元经济结构转换迟缓，日益成为影响经济发展的一个“瓶颈性”障碍。

新一轮城镇化对消除二元体制的制度要求

因为产业发展的规律以及城市和农村、工业和农业在形态和运行机制上的差异，城乡二元经济结构全世界都存在，即便是经济发达国家也存在或曾经存在。目前需要特别重视的应该是二元结构下的体制机制问题。改革构筑城乡二元体制的社会制度是当务之急。新一轮城镇化明确提出要破解城乡二元结构，这里的关键是制度创新，要在推进城镇化中加快城乡配套改革。如果不加快改革城乡二元体制，就无法解决城镇化的自然进程问题。城乡二元体制的改变应该和未来中国的全局的城镇化进程紧密结合起来，最终目的是使广大农民提高生产力，平等的进入城市，和城里人享受一样的改革成果，而这对一些现存制度提出了迫切的改革要求。

土地制度的改革要求。土地问题是城镇化进程中的核心问题。基础设施建设和工业化生产都需要土地，这是一种刚性需求，这种趋势在短期内很难改变。现在，无论苏北还是苏南都面临城镇规模扩大和工业快速发展的土地“瓶颈”。很多乡镇周边被基本农田包围，新增项目建设用地，很容易陷入用则“踩红线”、不用则项目无法实施的“两难”境地。但在目前的情况下，农村集体土地难以转化为资本，土地调整难、流转难、离开难的问题也普遍存在。土地问题的出现，表面上是国家对小城镇建设用地的限制政策影响的结果，实质是土地制度改革滞后，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。因而农民不愿意将属于自己最可靠的保障转让出来，从而造成了城乡土地资源难以得到有效整合的问题。比如目前仍然有很多农村居民点布局分散、建筑容积率低、建新不拆旧，这些直接导致农村宅基地配置效率低下、土地资源浪费严重现象。比如淮安市2012年农村住房87.18万户，但空关率22.9%，浪费土地资源约20万亩。因此，完全依据市场和产权来决定土地权益的土地制度改革成为新一轮城镇化必须面对的问题。

户籍制度的改革要求。附着在户籍制度之上的相关经济社会政策以及由此形成的错综复杂的社会利益分配格局，使户籍制度改革成为城镇化中制度改革的难点。概括起来现行户籍制度的弊端有两点：第一，将大量有落户需求的外来人口阻隔在城市之外，阻碍了农民工的市民化，延缓了城镇化的进程，是人口城镇化落后于“土地城镇化”的直接原因；第二，户籍制度将城乡二元结构矛盾移植进城市，在城市内部又形成新的二元结构，从而构成了“双重二元结构”。当前农民进城容易留城难，直接原因是以户籍为依据的子女教育、住房、社会福利等方面的限制，因此，户籍制度改革是新时期城镇化的突破口。而户籍制度改革与土地制度改革一样，涉及非常广泛的权利与利益的再分配。虽然户籍制度改革早已启动，2001年小城镇户籍就已放开，随后又有包括江苏在内的13个省（区、市）先后取消了农业户口和非农业户口的二元划分，但由于无法提供平等的社会福利，就其实质内容而言，户籍制度基本保持原状。因此，很多专家指出，要加速人口城镇化，必须依靠管理制度的改革，尤其是户籍改革。只有户籍制度先改革，确立起由表及里的改革框架，才能逐步推动其他制度的改革。

公共服务制度的改革要求。户籍制度改革之所以特别敏感，就在于它是直接与就业、住房、医疗、教育、养老等公共服务制度紧密挂钩在一起的。而这些公共服务，按照二元体制的制度设计，一般都有特定的服务对象和服务区域，也就是限定在户籍所在的区域。正是出于担心有限的公共服务资源被分摊，户籍管理制度改革一直面临来自城市利益群体的压力。但是，城镇化的推进，决不能仍然将受教育、医疗卫生、就业服务、社会保障等方面的公共服务仍然封闭在各自狭隘的公共空间，互不开放流动。新一轮的城镇化，核心是人的城镇化。要实现人的城镇化，根本在于公共服务的均等化。目前对于公共服务投入虽然也不少，但公共服务的提供仍然是有城乡差异的，再加上历史欠账太多，城乡差距仍很大。公共服务均等化的障碍仍然在于相关的制度，比如社会保障制度、教育制度、住房保障制度、就业服务制度，等等。在城镇化中让公共服务资源分布更均等更公平，赋予农民与市民在公共服务方面获得同等待遇，这才是新一轮城镇化的重要内容。这就需要通过制度的大胆改革和创新，比如在就业制度方面加快建立覆盖城乡的就业、失业登记制度和城乡统一的劳动力市场，在社会保障方面，逐步实现医疗、养老、救助等并轨，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

以城乡一体化为目标推进新一轮城镇化

一般认为，城镇化具有外延扩张和内涵充实两个方面的主要内容。内涵充实主要体现在如何提升城镇的品质，在动态中不断完善宜居宜业的软硬环境。而外延发展则主要体现在如何实现城乡一体化发展，使城乡历史形成的两个独立发展单元，过渡到统一的社会生产方式和生活方式，使城乡居民共同进入现代化社会。不仅如此，城乡一体化的实现过程，将意味着今后20～30年的经济增长会保持强劲动力。从另一个方面来讲，城镇化是走向城乡一体化的必由之路。因为只有通过城镇化，才能有效地解决三农问题、促进农村人口的转移、促进农村要素的市场化。

管理体制一元化。促进城乡二元结构向现代一元结构的转变，毫无疑问将是一场深刻的社会变革。这场变革不仅包括将生产方式和生活方式改变、生产要素重组和相当部分农村人口向城市的流动和迁移、城乡产业有机整合和组织方式的变化，还包括整个社会结构、组织、文化等的变迁。当前，传统的城乡二元经济格局已经发生了明显变化，城乡市场分割的局面已经有较大改善，但突破城乡二元结构的关键性体制因素，如城乡生产要素市场的统一、农村土地征占用制度的改革、社会保障制度的建设等依然滞后。二元体制的一元化，既需要有大量的制度安排，还需要有政策导向，需要按照城乡一体化的思路逐步加以推进。要循序渐进和重点突破相结合，根据条件成熟程度，不失时机地在重要环节取得突破，在局部地区先行突破，带动整体推进。目前，以苏州为主的苏南地区率先从城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“六个一体化”方面进行了一系列探索并取得了良好成效。有些经验可以向全省进行推广。当前和今后一个时期，要把相当部分的农村居民转变为城镇居民作为突破口，进而解决城乡公共产品平等供给问题和土地资本等要素在城乡间配置的公平问题。

制度无差异化。制度创新是推进城乡一体化的重要保证。我国原有的城乡二元结构是在计划经济体制下形成的，有一套系统的制度与政策作为支撑与保证，包括土地制度、财政制度、金融制度、社会保障制度、户籍制度等。为了实现城乡一体化发展，就必须大胆、全面、系统地进行制度创新，构建新的制度体系。而制度和政策的创新，都应该朝着赋予农民与市民同等权利、分享同等利益、获得同等待遇的方向努力。目前，从苏州开始的“三集中”、“三置换”、“三大合作”等一系列制度创新，正在苏南地区有效运行，并在全省乃至全国推广，对引导工业、居住和人口的集聚发展起到了很大的推动作用。另外，一些地方正在探索施行覆盖城乡的公共财政制度、城乡统一的社会管理制度、更适宜保障农民权益的土地制度、有利于加快县域经济和小城镇发展的省管县行政体制，等等，必将为未来城镇化的推进和城乡一体化的实现提供可靠的制度保障。当前还应该加强户籍和土地两个方面的制度创新，彻底消除户籍制度在城乡之间造成的身份差异，深入推进农村集体土地产权制度改革，探索在保障权益的基础上运用市场机制实现土地流转。

社会保障一体化。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。中国农村的社会保障长期处于较低水平。进入新世纪以后，国家在社会保障体系建设方面先后启动了“新农合”、“新农保”等一系列重大部署。但是，由于历史原因，到目前为止，中国社会保障体系还是城乡隔离的、“碎片化”的。这实际上已经成为阻碍农民（工）市民化的根本性障碍。从长远发展来看，城乡一体化的社会保障体系是一种必然趋势。当前和今后一个时期，统筹推进城乡社会保障体系建设，需要在增强公平性的同时，适应流动性需要，解决社会保险可转移接续、新农合异地报销难等现实问题。筹城乡社会保障，整体推进社会化的现代保障制度建设，要把建立城乡一体化的社会保障制度作为重要任务，要以提高城乡居民社会保障水平为重点，加快建立包括社会救助社会保险、社会福利、社会优抚等内容的城乡一体化的社会保障，并逐步将农民特别是失地农民以及农民工纳入统一的社会保障体系中。

只有将城乡二元体制改革纳入城镇化，新一轮的城镇化才会产生深远的历史意义。这种意义体现在经济方面，主要在于在统一市场，扩大内需；体现在社会方面，主要在于实现城乡居民（公民）的平等公正。同时，城镇化又为城乡二元化体制的改革寻找到了合理化的有效途径。城镇化是伴随工业化的进程而不断推进的，但不解决由于历史原因形成的城乡二元体制，城镇化必将受到阻碍。只有通过户籍、土地等制度的改革，才有望促成城乡一体化社会保障制度的全面实施和城乡人民的权利平等。也只有这样，原来所谓的农民的自主经营的积极性才能得到空前的大解放，农业才能得到有效发展，整个农村也才会随着城镇化的推进而得到快速发展。

（作者系江苏省社会科学院社会学研究所副所长，副研究员、博士）

责任编辑：黄 杰