区域社会生态的衰变与荒政制度的异化——近代皖北地区“工赈”制度初探（1840－1911）

徐玉英，李发根

（安徽大学 历史系，合肥 230039）

“工赈”制度是中国历史上一项重要的辅助性赈济制度，它是由官方或地方士绅通过组织灾民兴修社会公共工程（道路、城建、水利工程等），以赈济灾年百姓的一种荒政举措。“工赈”制度在中国有着非常悠久的历史，“以工代赈实救荒之良法，中国办理荒政旧有此条。”［1］卷二百五十八，光绪二十四年七月甲戌据清代学者陈逢衡考证，中国古代“工赈”制度发源于商代①（清）陈逢衡.竹书纪年集证·卷二十一·西伯自程迁于丰［M］.嘉庆十八年裒露轩刻本。。后历经发展，至清代特别是近代以降，由于内忧外患日深，清廷已无力全面兴蠲缓之策，因而使得“工赈”这一相对经济的荒政举措被广泛运用于救荒之中。

一、近代皖北“工赈”概况

清代“工赈”制度发轫于乾隆年间，当时的中国处于“康乾盛世”之际，乾隆皇帝曾指出：“（工赈）原属不必兴者，第为灾黎起见，既受赈之后，因以修举废坠，俾得藉以糊口。”［2］卷四百零四乾隆十六年十二月甲辰这一时期中国社会人口的急增、地方吏治的腐化等社会生态问题日益突出，乃至灾荒不断。清政府感到了赈灾的巨大压力，因而“工赈”逐渐成为一种主流的荒政举措。笔者认为，“工赈”的广泛推行正是建立于社会生态衰变使得清廷无力完全包办地方赈济的基础之上。而这更加速了地方社会生态的衰变，尤其是被官方视为“局部地区”的皖北，政府更是难以顾及。故“以工代赈实为目前救荒之要务”［3］卷三十，传统辅助性的“工赈”制度蜕变成为当时主要的荒政之举。关于这一时期安徽的“工赈”概况见表1。

表1 1840－1911年皖北“工赈”概况

由上表可知，这一时期皖北地区14起“工赈”行为中，“水利”修建占13起之多，比例超过90%。这与传统“工赈”中修建宗祠、道路、水利以及城建等包罗万象的内容是极不相符的。由此可见，皖北地区“工赈”的特殊地域性功能。

二、水利建设：皖北“工赈”的单一性角色

皖北地处淮河流域，自南宋建炎二年（1128）东京留守杜充“决黄河，自泗入淮以阻金兵”［4］495始，掀开了“黄河夺淮”的序幕，从此黄河“或决或塞，迁徙无定”［5］669。“黄河夺淮”的其中一支“由亳、颍等州地方，涡河等处……出淮河”［6］卷七十一，使皖北地区成为遭受黄水南泛之灾的主要区域之一。黄河南泛所夹杂的大量泥沙滞留在其所经皖北的涡河、西淝河、沙河等主要河道中，致使“涡河等河，日就淤浅，黄河大股南趋之势，既无所杀”［6］卷七十一。这一进程自明代中期潘季驯以“束水攻沙”治理黄河后不断恶化。潘氏的“束水攻沙”计策在一定程度上缓解了黄河河道的淤积，却使得淮河中下游成了黄河泥沙的“卸载区”，致使“自徐而下，河身日高”［7］卷一百九十六，导致水流不畅，稍遇雨水丰沛之季，中游如皖北地区即泽国千里，民不聊生。早在明朝中期，万历皇帝就曾有过“淮、凤频年告灾，何也”［7］卷一百一十之问。至晚清时期，皖北“颍州等属，频年灾歉”［1］卷四百三十五光绪二十四年十二月戊子，已成为官方所默认的一种社会常态。据相关材料显示，1840－1911年总计72年间，皖北相关地区发生洪涝的年份多达56年次，也即意味着这一时期皖北地区近80%的年份有洪涝灾害［8］。为了应对水灾，以及皖北“凤、颖、泗一带（多）低田”［3］卷二十九的特殊地理特征，维护地方秩序，水利建设显然是重中之重。

由于自“黄河夺淮”，皖北地区自然灾害频发，加之近代种种人祸以及特殊的地缘因素，皖北地区的社会生态加速异变，成为政府有意忽略的“局部地区”。面对灾荒，蠲赈之策只是权宜之计，治标尚属困难，更难言治本。更何况当时皖北“有应办陂塘工程均为农田所关”［3］卷三十，修筑堤坝等基础水利工程建设才是根本。为了有效地将水利建设与赈济相结合，使“穷黎自食其力，得以免赴沟壑”［3］卷三十，以兴修水利工程为手段，通过雇佣、动员饥民而给以口粮，使灾荒之年饥民“不致转徙沟壑”、“盗匪蜂起”，从而达到维护社会安定，巩固统治之效［9］。由上页表1可知，这一时期涉及皖北地区的14起“工赈”中，有13起用于水利建设，所占百分比超过90%。由此可见，这一时期皖北“工赈”制度的功能具有强烈的地域性和单一性特点。

三、官方包办：地方精英动员组织的失位

“工赈”一为赈济，一为工程，这决定其顺利进行需以雄厚的资金为支撑。除了资金要求，还包括：事先巡查饥民贫困等级以便按级赈济；调查所需举办工赈的水利、道路、城建的毁坏状况以便预算资金、材料；事后查访“工赈”效果等三大方面，即“伏查赈恤以足民食，河堤以卫民田，而豫筹民食于工赈之中，似宜先事讲求者也”［10］433。可以说“工赈”是趋于赈济与工事之间的整合性措施，其复杂与难度可见一斑。仅靠官方之力难以有效进行，特别是官方势力尚未有效渗透到传统的乡村社会中。故而，早在乾隆年间就有规定：“凡城垣、桥梁、道路、河渠、塘堤各项工程，分别官修、民修。”［11］812－813即由官方和地方共同承担此项事务。但念及灾荒年份地方财政拮据，清廷明令地方“工赈”“自乾隆七年以后，照例准给官价一半”［11］813。同时规定“工程千两以上者候以工代赈之年动项兴修；千两以内者，该州县分年修补”［12］卷十六·食货。但通过对相关资料的搜集、整合，很难发现晚清时期皖北地区的地方精英在资金筹集，社会的组织、动员方面尽了什么样的社会职责。

如上所述，“工赈”应为官方与民间合力举办，其资金绝大部分源自政府拨付，但其中小部分应归之于地方士绅组织地方人民出资举办。然而，即使是在“康乾盛世”之际，皖北也是水利废弛，贫民甚多。随着这一时期整个淮北地区被边缘化、皖北社会生态的加速衰变以及传统自救模式的荒废，百姓生存尚属艰难，更谈不上出钱于“工赈”，“工赈”的资金来源几乎全由政府包办。如咸丰三年皖北遭受水灾，宿州城遭到毁坏，地方官“请以所放一月口银粮一万八千两作为修城浚濠增置敌台之费，俾四乡饥民趋赴工作”［13］卷八十七，咸丰三年丁未，光绪二年（1876），皖北灾荒，政府“截漕抚恤，并疏高宝河、盐运河，以工代赈”［14］卷四百二十五·列传二百一十二·吴元炳。光绪八年（1882），皖北发生水患，需办工赈，政府拨款6 000 两治理［15］。光绪十四年（1888），由于上年（1887）黄流入境后，赈务、河防同时并举，其势已岌岌难支”，清廷遂以“截留南漕分济工赈俾被水灾黎，及时就抚，堤河工程得资赶办”［4］卷二十九。同年，为解“凤阳、颍州、泗州暨濒临淮河各属被水”［1］卷二百五十八，光绪十四年八月，清帝上谕“将本届江北应行河运漕米并水腳运费等款一并截留，为江苏安徽两省各灾区赈抚之用”［1］卷二百五十八，光绪十四年八月庚子。此类由官方单方面出资举办“工赈”的例子不在少数，但我们很难发现地方士绅在“工赈”中的领导作用和提供一定的资金支持，这与同属一省的皖南徽州地区形成了强烈的反差。以光绪三十四年（1908）徽州水灾为例，此次水灾为“徽百年未有奇灾”，时“诸同乡举办义赈”，其中所应举办“工赈”的路、桥等基础设施一概完工，“任剩赈银”［16］。显然，通过“工赈”资金来源的比较可以管窥皖北和徽州虽同属一省，但整个社会生态却呈现出迥然不同的特点。而资金来源的单一，正是导致皖北“工赈”，甚至是整个灾荒年份救灾迟缓、失位的重要原因之一。

此外，关于“工赈”中的种种弊端也是也是不胜枚举。传统中国的荒政百弊丛生，国家兴“工赈”目的之一即是杜绝这种弊端。正如光绪帝在上谕中所言：“国家偶遇災荒，赈施动拨巨款，而在事人员辦理不善、侵渔冒领、弊窦百出，灾黎转不得均沾实惠。 若以工代赈，则弊杜而工业可兴。”［1］卷四百二十五，光绪二十四七月甲戌然而，实际效果并非如此，如光绪七年（1881），时安徽因水灾多处水利遭到毁坏，清廷拨银17万两交由直隶后补道周金章前往赈济，然而，“该道仅以二皖余金充赈，其余发商生息，所得息银，并未归入赈款，复变为以工代赈之说”［1］卷一百六十八，光绪九年八月乙卯。概言之，此时政治生态异变下的中国，难有一块廉洁天地，本为规避弊端的“工赈”也是百弊丛生。

由于传统社会生产力相对低下，人们抵御灾荒的能力较为不足，因此，生态环境脆弱的地区即成为自然和社会灾害多发的区域，淮属皖北地区显然是类似案例中的典型。近代以降，中国内忧外患不断，整个淮北地区更是成为“被牺牲的局部地区”，更加速了这一地区社会生态的衰变。李文治在《中国近代农业史资料（1840－1911）》一书中谈到这一时期安徽的农业生产时指出，19世纪的80年中，安徽没有九成以上的年成，只有一年秋粮收了八成，其他多数年份只收五成［17］755－760。显然，对自然灾害频发的皖北地区而言，农业生产状况较之当时安徽的整体平均水平又低一个档次。“工赈”制度的推行一方面可以赈济荒年份数目庞大的灾民，另一方面可以通过“寓赈于工”复建民生工程以防患于未然，较之传统的蠲缓、赈济等荒政举措可谓是优点良多。但由于皖北地处黄河南泛的主要路径且淮河干道又流经皖北，这就决定了历史时期皖北地区水患频发。皖北地区的“工赈”性质恰好与这一地域性特色相契合。加之这一时期社会生态的不断恶化，皖北地区的工赈主要由政府主导，传统社会地方领袖——士绅阶层极少参与这一地方性活动，因此，在淡化“工赈”效果的同时也加速了整个皖北地区社会生态的衰败。

［1］（清）王荣商.清德宗景皇帝（光绪）实录［M］.北京：中华书局，1987.

［2］（清）庆 桂.清高宗纯皇帝（乾隆）实录［M］.北京：中华书局，1987.

［3］（清）曾国荃.曾忠襄公（囯荃）奏议［M］.台北：文海出版社，1969.

［4］（元）脱 脱.宋史高宗纯［M］.北京：中华书局，1977.

［5］（元）脱 脱.金史河渠志［M］.北京：中华书局，1975.

［6］（明）张居正：明世宗实录［M］.台北：中央研究院历史语言研究所，1966.

［7］（明）周延儒.明神宗实录［M］.台北：中央研究院历史语言研究所，1966.

［8］水利电力部水管司，水利水电科学研究院.清代淮河流域洪涝档案史料［M］.北京：中华书局，1988：107－131.

［9］（清）汪志伊.荒政辑要：卷五［M］.台北：文海出版社，1989.

［10］（清）庆 桂.钦定辛酉工赈纪事［M］.北京：北京古籍出版社，2004.

［11］（清）姚 碧.荒政辑要［M］.北京：北京古籍出版社，2004.

［12］（清）刘 墉.清通典［M］.上海：上海古籍出版社，2012.

［13］（清）周祖培.清文宗显皇帝（咸丰）实录［M］.北京：中华书局，1986.

［14］赵尔巽.清史稿［M］.北京：中华书局，1977.

［15］佚 名.上海丝业会馆筹赈公所施少钦经收山东赈捐三月十五六日第六百三十二次清单［N］.申报，1885－05－06（10）.

［16］（清）洪廷俊.徽属义赈征信录［M］.天津：天津古籍出版社，2010.

［17］李文治.中国近代农业史资料（1840－1911）：第一辑［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，1957.