试析存量工业用地的盘活

黄妙仁

（中海长兴基地开发建设办公室，上海 200122）

一、前言

对城市进行建设及其发展的过程中，盘活存量工业用地能够使建设用地相应的增加，且可大使建设用地有效利用率大大提升，使城市的整体品质及环境得以提升。许多城市中，其中心城区工业产业的能级比较低，且竞争力也非常较弱，区位较好的工业企业经济效益也并不高，致使其土地产出越来越低。但是，其土地资产在市场中所占的价格却非常高。伴随相关部门对城市产业的结构进行不断的调整、升级，及二次开发工业用地后，使区位的竞争优势得到更好的体现，还能够有效调整区域内的产业结构。

二、工业用地盘活存量中存在的问题

（一）土地的收储资金比较欠缺致使土地收支无法实现平衡

对工业用地的存量进行相应的盘活过程中，因为利益驱动因素的影响，土地是原使用权人并不愿意根据工业用地的价格使自己的土地被回购，其想要对使用期间所产生的收益进行分享。尤其是对与工业园区或政府签订过长期协议一些企业，因对土地进行开发时具有一定的时效性，工业园区、政府会产生违约的行为，需要支付数额较大的违约金。若外迁、改造原企业，会涉及到一些建设厂房、征购土地、设备购买、职工安置、市政配套等利益补偿的问题。会导致工业用地的收储价格逐渐上升，进而就会使政府在对基础设施进行改造、对环境进行整治过程中的土地整理成本提升，难以使其土地收支保持平衡。

（二）老工业区的土地权属问题比较复杂致使政府收储面临较大的问题

我国大部分城市中老工业区的土地权属十分复杂，其不仅有街道企业、区属企业，还有市属企业、中央部署企业，如果对这些具有特殊性的土地进行转变，一定要得到中央军委的批准。在权属不相同的企业中，其动迁的期望值也并不相同，需要对其进行较大的协调，进而对政府收购储备土地工作的开展造成一定的阻碍。

（三）企业和政府之间的利益中存在严重的博弈问题

企业、政府作为二次开发主体，二者的博弈结果对工作开展的构成有直接的影响。而双方在土地使用权竞争中存在着微妙的关系，两者既通过互相合作形成一定的共识，且有的时候也会因利益问题而产生一些纠纷。对政府来说，开发土地能够使其获取的主要利益一般有：可以收回土地的具体使用权，进而对经济效益进行重新配置；且还可以改善环境问题、对产业的结构进行调整，进而获得一定的社会利益。对于需要进行改建的部分企业中，进行二次开发可以使其获取的利益是：提升企业的容积率、改建厂房所带来的收益，企业与政府合作形成的潜在效益；因为扩建、改造而步入隐性市场所得到的利益。双方进行合作之后，均能够获取以上所说的利益。

（四）工业工地的布局凌乱其分散致使环境污染问题更加严重

在一些规模比较大的城市中，其老工业区的工业用地都是在不同的时期形成，在建国初期主要是片面强调将消费性的城市转变成生产性的城市，除部分大工业企业中形成了集中的工业街坊外，还存在住宅与小工厂交叉混杂的局面。有的街道还利用闲置、破旧的房子来建厂，而这些工厂的并没有规划性，其生产性质缺少相应的稳定性、非常复杂，有的甚至还使生产性质发展频繁性的转变。因其分散、凌乱的布局导致老工业区周围的环境变得越来越恶劣，还降低了工业工地的使用效率。

三、改善盘活存量工业用地的有效措施

（一）应对城市开发及工业用地进行全面的、统筹的考虑

对工业用地进行改造的过程中，所涉及到的内容比较多，如文化、经济、社会、环境等许多方面，因此需要从整体、全面对城市、区域进行考虑，努力使工业工地改造中的各个方面实现共同的发展，不能只重视物质、环境建设。对于文化方面一定要将地方的特色文化、历史文脉传承下去，对其进行积极的保护，进而防止地方特色文化消失。经济方面一定要对产业布局、结构进行调整、优化，应对当地的经济发展目标进行维持，发展创意产业、现代制造业及服务业，有效促进当地经济职能的转换。而在环境方面必须对环境污染问题进行有效的处理使其达到相应的规定标准，使部分生态系统得以恢复，进而使当地的生态环境安全得到更好的保障，防止历史遗留生态破坏问题、环境污染问题对城市未来的发展造成阻碍。

（二）对于城市中工业用地的二次开发及利用规划必须合理地进行编制

对土地利用进行总体的规划能够更好的对城市土地的扩展趋势进行控制，工业用地二次利用、开发也应体现在土地规划的专项规划中。应该参照相关的规划指导对工业用地的再次开发专项规划进行制定，进而明确出再次开发工业用地的开发强度、规模及其发展的具体方向，保证存量土地能够得到有序的、合理的、滚动的开发及利用。对于具有可挖潜性的存量工业用地，应根据开发潜力、用地需求、利用条件对其展开详细的探讨，使存量地的再开发重点区域及主要目标得以明确，进而制定出相应的、有效的开发及再利用策略。城市的战略性发展规划及城市规划对城市的未来走向及发展有一定的影响，其还是关键的一个依据，因此对工业用地二次开发的专项规划进行制定时必须在以这两个依据作为前提条件，使工业用地的再次开发工作顺利的进行。

（三）应加大存量工业用地的储备、整理、收购力度

进行土地储备招拍挂时，一定要加大存量工业用地的储备、整理、收购力度。政府可以建立土地增值效益共享的收储体制对工业用地进行二次开发、利用，收购土地储备单位之后，下一次对土地进行出让的过程中，将一定比例的土地收益返还给土地原使用权人当作补偿，这样可以调动原土地使用权人参与工业用地改造的主动性及积极性。政府应根据工业用地再出让、回购进行具体的操作，并制定出程序性的、规范性的实施细则。另外，政府利用收购、征收等方式把企业改造用地、闲置的用地纳入到土地的储备中，再将其推到土地市场中进行出让，进而就可以获得相应的收入，可将该资金用作工业用地的再次开放及土地储备建立中的专项资金，使盘活存量的土地资产得以滚动。

（四）应该对市场需求进行兼顾及对相应的规划进行适当的调整

因采取土地使用、市场使用的管理导向，将控制产权土地的开发当作目标，进而对土地管理使用、规划和市场规则间的脱节矛盾得以有效解决。同时，必须兼顾到市场的实际需求、对规划进行适当的调整，将各项活动特殊性开了进去，进而兼顾到其对自身的利益追求。对存量工业用地进行盘活的过程中，一定要对土地的现状权属进行详细的调查，尤其是必须对其出让方式、权属边界、土地的具体产权性质、年限等进行相应的梳理；而且要特别细化、增加规划性质发生变动的工业用地中的管理、规划内容，增加和土地管理相接轨的要求、条件，进而才可以使规划编制的成果可操作性得到提升。

四、结束语

增强城镇建设工业用地的使用效率，对其增量及盘活存量进行严格的控制，对其结构进行优化，切实提升城镇建设工业用地的集约化程度，使工业用地得以相应地减少，适当的增加一些生活用地尤其是居住用地是现阶段存量工业用地盘活工作中必须重视的关键工作。因此，针对工业用地的规模较大等问题，存量工业用地盘活工作势在必行。

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