距离“全民参保”还有多远？

凡志喜

十八届三中全会以来，社会保险制度改革取得诸多进展。在人社部部长尹蔚民看来，其中最突出的成就是统一了城乡居民基本养老保险制度

日前闭幕的中共十八届五中全会提出，社保体系的重点在于“更加公平更可持续”，并明确了四项具体措施。其中“全民参保计划”为首次出现的概念，推动多年的养老金统筹方案也即将落地。

然而，备受关注的养老保险顶层设计，目前仍未公开改革方向。在社保领域，《中共十八届五中全会公报》（下称《公报》）再次强调了“建立更加公平更可持续的社会保障制度”，以及实施全民参保计划、实现职工基础养老金全国统筹、划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度四项具体措施。

8成农民工未参加养老和医疗保险

刚刚发布的《中共中央关于制定十三个五年规划建议》提出，“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。”实际上，在2014年底国务院向全国人大常委会所作的《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》中已经提到，要实施全民参保登记计划。为什么在我国基本医疗保险已基本实现全民覆盖、基本养老保险覆盖率也达到了80%的时候，中央要提出“全民参保计划”呢？这需要从当前全面建成小康社会的战略部署来理解。

“建议”明确指出，“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，“十三五”规划必须紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定。为此，“建议”特别重视人民生活水平和质量普遍提高，着力增进人民福祉，努力实现全体人民共同迈入全面小康社会。而“全民参保计划”是保障基本民生、普遍提升人民生活水平的重要措施。

“全民参保”的最低标准是实现绝大部分人口（一般而言是目标人群的95%以上）被某种养老保险、医疗保险所覆盖。

我国《社会保险法》规定，包括农民工在内的职工应当参加城镇职工养老保险和医疗保险，而《2014年全国农民工监测调查报告》显示，农民工参加城镇职工养老保险和医疗保险的比例都只有20%左右。2014年末农民工总量为2.74亿，这意味着剩下的80%即将近2.2亿人没有参加法定的养老和医疗保险，其中大多数只是参加了低水平的农村社会养老保险和新农合，不仅保障水平不足，转移接续和待遇享受也十分不便。因此，较高标准的“全民参保”在我国还远远没有实现。

1亿多人待参保

《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》（下称《报告》）显示，截至2014年11月底，城镇基本医疗保险参保5.9亿人，新农合参保7.35亿人，总覆盖超过13亿人，“95%以上的城乡人口有了基本医疗保险”。

但是，养老保险的覆盖率仍有欠缺。据《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，到2014年末全国参加基本养老保险人数只有为8.42亿，国务院副总理马凯在上述《报告》中坦言，“目前全国还有1亿多人没有参加基本养老保险，主要是部分非公经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民等”。

中共十八届五中全会在公报中，明确提出实施全民参保计划，意味着超过1亿人的灵活就业人员、农民工等群体将加入养老保险，享有更加平等的社会保障。值得注意的是，目前养老保险基金的支付压力逐步显现，养老保险的全覆盖，是否将给基金的可持续性带来更大的挑战？

对此，中国政法大学法和经济研究中心教授胡继晔表示，全民参保之后，养老基金持续性确实将面临更大的压力。而五中全会提出的“实现职工基础养老金全国统筹”，一直被官方视为建立可持续养老体系的重要路径。

提升参保质量需加快改革

实施全民参保计划，不仅要扩大社保的覆盖面，还要提升内在质量，提高各方面对社保制度的信心和积极性，这有赖于进一步推进社保改革。褚福靈认为，加速制度整合将是后续改革的重要一步。

在统一城乡基本医疗保险制度方面，据媒体统计，截至今年10月底，全国已有天津、青海、山东、重庆、广东、宁夏、浙江、上海等8省市完成了城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度的整合。

制度并轨后，不属于城镇职工基本医疗保险参保范围的城乡居民，包括农村居民、城镇非从业居民等，均可参加居民基本医疗保险，统筹地区内实行统一的城乡居民医保政策，实现统一的管理部门、筹资标准和信息系统。

城乡基本医疗保险制度整合后，城乡居民医疗保险管理体制也将随之被理顺。

目前，城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度由人社部管理，新农合则由卫计委管理。不同部门分管城乡医保，造成流动人员重复参保、重复补贴与漏保现象并存。2013年全国人大审议通过国务院机构改革和职能转变方案，明确上述3种医疗保险的管理职责由一个部门承担，但至今未落实。

此前，全国人大财政经济委员会针对人社部关于落实全国人大常委会对统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况报告的审议意见报告提出，要在2015年11月前完成研究制订整合城乡居民基本医疗保险管理体制改革和试点实施意见的工作。建议国务院加大协调力度，尽快提出工作方案并抓紧实施。

全面实施城乡居民大病保险制度，是本届政府力推落实的社保制度改革之一。国务院鼓励有条件的地方探索建立覆盖职工、城镇居民和农村居民的有机衔接、政策统一的大病保险制度。

今年8月，国务院办公厅下发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》（以下简称《意见》）。这是继2012年8月国家发改委等6部门下发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》后，政府在重特大疾病保障与救助机制建设上的又一大动作。

根据《意见》，2015年底前，大病保险覆盖所有城乡居民基本医保参保人群，大病患者看病就医负担有效减轻。到2017年，建立起比较完善的大病保险制度。

在养老保险制度改革方面，提升城镇职工基本养老保险制度统筹层次，也一而再地被业内人士敦促尽快落实。

早在2012年，31个省区市和新疆生产建设兵团就已实现养老保险省级统筹。但此后，全国统筹推进步伐缓慢，甚至一度陷入停滞。从养老保险收支情况看，各地差异巨大，全国统筹已迫在眉睫。

“社会保险遵循大数法则，统筹层次越高，越有利于保险互济能力的发挥。”专家指出，当务之急应推动尚未实现省级统筹的各地区加快工作进度，统一省级行政区域内养老保险缴费率、发放率，平衡省内地区间资金缺口。

为此，人社部在10月底召开的新闻发布会上表示，将积极推进形成职工基础养老金全国统筹方案。事实上，“实现职工基础养老金全国统筹”也被写入十八届五中全会公报之中。