“劳教”废止后中国刑事司法制度的衔接

吴月红

(华南理工大学 法学院，广东 广州 510006)

劳动教养是我国独有的对严重违法人员进行惩戒矫正的法律制度，自1957 年实施以来，为确保不同时期的社会稳定和经济发展发挥了积极作用。然而，随着依法治国，建设社会主义法制国家基本国策的确立，全社会的法治观念得到不断增强，对这项制度的质疑与诟病也随之而来。其关注点主要集中于，在没有经过严格的刑事司法程序，辩护和救济措施相对欠缺的情况下，由个别行政机关依据行政规范较长时间地剥夺公民的人身自由，让当事人“享受”事实上的有期徒刑待遇，这不仅违背了我国宪法和刑事诉讼法“尊重和保障人权”的立法精神，也与国际刑事司法准则不相吻合。为加快社会转型的步伐，全面实现中华民族伟大复兴的中国梦，2013 年11 月召开的中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出废止劳动教养制度，完善惩治和矫正违法犯罪行为的法律，健全社区矫正制度的要求。随后全国人大常委会于同年12 月28 日正式废止了劳教制度，正在接受劳教的人员全部被解救。

这一重大举措，充分体现出改革开放以来我国除了取得举世瞩目的经济成就之外，在政治、社会、法律等领域也获得了重大突破，成功地将社会主义法治理念与尊重人权，确保公权与私权相平衡的政治原则有机结合起来。在国家管理体制机制改革进入攻坚阶段的今天，法制的功效受到前所未有的重视，中央将理顺现行法律制度列为高层协调的要务之一，提出确保司法机关依法独立行使检察权、审判权，健全规范权力运行，提高执法水平，防止司法腐败法律制度的要求，十八届四中全会将法制建设作为主要议题，以全面实现习总书记提出的“建设法治中国、平安中国、幸福中国”的伟大目标。然而，按照系统论的思维方法，一项法律制度的改变必然会影响到整个法律体系的平衡，劳教制度的废止也同样存在这个问题，如原法适用范围的调整，部分案件司法化的制度衔接等，都需要在对包括刑事诉讼法在内的相关法律制度进行研究，积极借鉴国外及我国港澳台成功经验的基础上，做出适应性的调整、配套与完善，以构建科学的起诉、审判、执行和有效救济的司法制度。

一、“劳教”废止后体制衔接的学术纷争

对后“劳教”时期的体制衔接问题，法学界与实务部门都进行了广泛的争鸣，大致形成三种观点:一是保留改革论。指出“劳教”有其独立的制度功能，不宜纳入刑事法律体系，应对其进行脱胎换骨式的改造，由人大制定更为翔实的法律，建立多方参与的议决机制，配以完善的监督制约手段，就可以达到公平处置的目的。二是彻底废除论。认为我国《立法法》和《行政强制法》都明确指出，剥夺人身权利由法律规定，而行政机关依据行政法规，不经公开审判就剥夺公民人身自由可达4 年之久，严重背离了社会主义法治原则，应予以废止，可把原法的适用范围并入刑事法律体系，由法院按照司法程序来处理。三是折中融合论。该观点既肯定了上述意见的合理因素又指出其不足，主张将二者结合起来考虑，可以采用上下靠的方式，把原“劳教”对象中违法行为较轻的案件适用下位的《治安管理处罚法》进行调整，将违法行为较重的纳入上位的刑事法律体系，由公安机关查明事实后(现实中是移送检察院)起诉法院裁处，并通过系统化的配套改造来构建全新的处理机制。显而易见，三种观点的差异在于应如何继承“劳教”这一相对独立且系统化的法制遗产，其中需特别关注的是各自提出的制度衔接与体制完善的路径设计。

(一)保留改革论者的路径设计

持此种观点的人认为:我国目前刑罚和行政处罚的适用对象存在一定的结构性缺损，“劳教”处于刑罚和治安管理处罚之间，具有弥补和衔接的功能，故仍有存在的必要。其理由是，一方面在现行刑法的犯罪概念中兼有定性与定量因素，行为若达不到一定的量便不构成犯罪，导致刑罚与治安管理处罚之间存在大量的灰色地带需要弥合。另一方面，刑罚和治安管理处罚，主要的适用依据皆为行为及其实害，对行为人的人身危险性考虑不周，而“劳教”可适用于那些行为实害不大，但人身危险性却比较严重的对象，能弥补刑罚与行政处罚之间的结构性缺失，故有独立存在的必要。但是，应对“劳教”进行彻底的法治化改造，通过制定“违法行为矫治法”来消减原体制中的漏洞，却无须继续保留“劳动教养”的名分。

(二)彻底废除论者的路径设计

不少学者指出:劳教制度是法制不健全时代的产物，无法适应现代民主法治的要求，需从根本上进行调整。鉴于“劳教”并非弥补犯罪概念定量因素造成刑法结构性缺的唯一途径，完全可以通过降低犯罪构成的定量标准，使刑罚的适用对象与治安管理处罚的适用对象直接衔接，彻底取消“严重违法”这一中间状态。在具体操作中，不仅要注重行为的性质、情节和客观危害，还应考察行为人的主观恶性和人身危险性，以此来弥补刑法的结构性缺损。在制度选择上可以采取轻罪化、保安处分化、分流处理三种方案，但这些途径均可能产生犯罪圈扩张和司法机关负担加重的问题。于是，论者又提出了设置消除犯罪记录、前科否定、完善刑事简易快审程序等机制予以配套的建议，以便从根本上减轻劳教对象犯罪化处置后所附随的消极影响。

(三)折中融合论者的路径设计

论者首先对我国的法治现状做了分析，认为改革开放三十多年来，随着经济社会的快速发展和人们法律意识的不断增强，属于原“劳教”适用范围的违法行为越来越少，涉案当事人的主观恶性也比新中国成立初期大为降低，完全可以将其中属于一般违法的案件，通过治安管理处罚的途径进行处置，只有少部分违法情节较重，或属于行为人屡教不改的案件才进入刑事司法程序，经法院的轻刑化处理后把受惩人放到社区，使其在提供公共服务的过程中接受教育矫正。因此，不必再颁行“违法行为矫治法”，但需要制定一部“社区矫正法”，并纳入刑事诉讼的执行程序之中。按照这一设计，虽然当事人受到的是刑事处罚，但是其强制度却远远低于劳动教养，并能在不离开家庭或工作单位的条件下从事短期的社会公益服务，接受体面的教育矫正，更有利于悔过自新和重返社会。

二、在《刑法》中增加相应的制度安排

人类社会的复杂性，在一定程度上体现为人们行为的多样性，以及调整人们行为法律规范相互之间的关联性，“天网恢恢，疏而不漏”揭示的就是这一哲理。劳教制度虽然存在这样那样的不足，但它要达到的教育、矫治目标却不能轻易放弃。因此，需要通过调整《刑法》的相关内容，植入重罪轻罪分层制度、保安处分制度等制度性安排，来承接“劳教”的法律功能，并对轻刑快审机制及其正当法律程序进行深入探索与科学构建。

(一)建立重罪与轻罪分层制度

妥善处置后“劳教”时期出现的法律断层，不单纯是法律自身的问题，也是一个受到广泛关注的社会问题。中央既然下决心要完善现行法律制裁体系，职能部门就应当紧紧抓住这个契机，从我国社会发展的实际需要出发，构建科学严密的法律体系，大大提升法制的公正性与公信力。辩证地看，上文三种观点中第一种思路的风险较大，不确定性因素太多，人们普遍担心那样做有可能重蹈“劳教”的覆辙，全国人大进行的专项立法和最高人民法院牵头的试点工作，至今进展不大就是个明证。第二种思路虽然可以长驱直入，一步到位，但是，与我国现实中法治理念和传统的法制体系之间存在较大的差距，步子迈得太大有可能出现欲速则不达的后果。笔者认为，较为稳妥的是按照第三种思路，对《治安管理处罚法》和《刑法》进行相应的调整，循着精简高效的原则来实现两种制度的衔接与完善。其中重要的一环，是在《刑法》中建立重罪、轻罪分层制度，将原“劳教”适用对象中情节较重的纳入轻罪的范畴，由法院按照刑事速裁程序进行处理。

在这个问题上香港的做法有借鉴意义。香港实行判例法，除了有重罪、轻罪之分外，规定轻罪案件由裁判司法庭依据《简易程序治罪条例》进行审理。在职能分工上，警察负责侦查、拘捕被告人，并被授权作为主控人出庭，法官独任审判，适用简易程序。如果被告人认罪，经审理可直接判处其一年以下监禁，单处或并处罚金，移送劳役中心、戒毒所或者社区接受一定时间的感化教育。倘若被告人不认罪，法庭可以传召双方证人出庭作证，并在盘问、质证、辩论后作出判决。内地可以从上述做法中获得启发，先把原“劳教”适用对象中的部分案件纳入轻罪范畴，待将来条件成熟时，再把全部“劳教”对象，以及需要治安拘留的案件一并归入刑法的轻罪范围，由法院审理裁处。这样做的理据是，凡是限制人身自由的法律处置行为，都涉及公民权这一民主权利，应由司法机关按照法定程序审判处理，以确保尊重人权和程序正义法治原则的贯彻实施。

(二)将建立保安处分制度作为备选方案

我国1987 年签署的《公民权利与政治权利公约》第9 条第1 款规定:“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”这里的“程序”特指法庭审理程序。2001 年在北京举行的“中国劳动教养立法专题研讨会”上，学者们一致认为，劳动教养制度司法化是其立法和制度改革的必由之路和最终选择。毫无疑问，程序合法是体制构建和机制创新的内在要求，也是实现形式正义和实质正义的最佳突破口。比较现实的做法是由公安机关负责调查并(或检察院)起诉，由法院行使决定权，从而形成控审分离、司法终局裁决的案件处理模式。

从法理上看，已被废止的劳教制度与国外及我国台湾、澳门的“保安处分”有许多相似之处，均是通过教育、矫正违法人员，促其增强法制观念，重新回归社会，从而预防违法犯罪行为的发生，维护社会秩序的和谐稳定。《澳门刑法典》第40 条第1 款规定:“科处刑罚及保安处分旨在保护法益及使行为人重新纳入社会”，与内地的《劳动教养试行办法》确立的对被劳教人员“实行教育、挽救、改造的方针，教育感化第一，生产劳动第二”的基本精神相一致。此外，保安处分与劳教所适用的对象也都是具有潜在社会危险的人。如《台湾刑法》第90 条规定:“有犯罪之习惯或因游荡或懒惰成习而犯罪者，在刑罚执行前，放入劳动场所，强制工作。”内地的劳教对象也是屡教不改的违反治安管理的行为人、不够刑事处罚的轻微犯罪行为人及其他依法应给予劳教的行为人。由此可见，两种法律制度虽然性质不同，但它们的法理依据和所要达到的目的却十分相似，因此，我国台湾、澳门刑法典中关于“保安处分制度”的立法模式、适用机关、适用条件以及禁止类推、禁止不定期刑等适用原则，均可供内地参考与借鉴。

在立法模式上，澳台刑法在进行重罪、轻罪划分的同时，还专章设定进了“保安处分”制度，规定了保安处分的种类、适用条件、期限以及宣告、免除等程序性内容，具有简明、稳定、易于操作的特点。借鉴这一制度，既可以排除刑罚与保安处分相互对立的“二元论”，又可以修正将刑罚与保安处分完全融合的“一元论”，在强调报应与预防相统一的法理基础上，以“二元论”为立法基点，以“一元论”为立法补充，来实现二者的有机融合，将包括劳动教养和收容教养在内的保安措施并列规定于刑法典中。这样不仅可以弥补刑罚功能的不足，还可以充分发挥其补充与替代作用，使刑罚资源得到优化配置，有利于实现刑法效益的最大化。因此，将原“劳教”的制度性资源转化成刑法中的“保安处分”，既符合“法律保留原则”，又能达到职能合并，程序正义，功效提高的目的。

此外，我们还应该从观念上摆脱注重隔离排害的功能主义，转向对改善复归功能的重视。在注重思想教育和劳动改造的同时，更重视心理学、社会学、生物学以及其他自然科学的改善方法，用关心、爱护、感化的方式来促使被矫正者洗刷轻视法治的心理，改变违反公序良俗的习性，用崭新的面貌和良好的操行开启新的生活。

三、构建相应的刑事司法体制机制

(一)增设轻罪法庭并完善简易快审程序

世界各国对于轻罪案件、治安案件的处理一般遵循快速、简易的原则，用最小司法资源的投入来获取最大的社会效益。在我国的后“劳教”时代，轻罪化方案已受到决策层的高度关注，包括广州市南沙区法院在内的一些法院正在进行轻罪案件快速审理的试点工作。为减轻这种刑法边缘行为的入罪化改造给刑事司法增大工作量，导致相关部门不堪重负，同时防止因诉讼程序的拖沓迟延给当事人带来新的诉累，我们可以借鉴国外处理轻罪案件的做法，采用简易速裁程序以实现快审快判。

具体设想是，将这些原属劳教范围的案件称为轻罪案件或治安案件，统一由基层法院行使管辖权。受案法院依据繁简分流的原则增设轻罪法庭(或治安法庭)，除专门处理此类案件外，还可以对危险驾驶、寻衅滋事、扒窃、逃税、赌博等轻微罪行，以及其他可能被判处3 年以下有期徒刑、拘役、管制的案件行使管辖权。审判活动按照简易快捷、举证质证、有效辩护、监督制约、快判快执等正当程序进行，以确保处理结果的客观与公正。为实现上述目标，需进行体制上的宏观设计，将其纳入国家法制改革的总体规划，通过修改宪法、刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚法、人民警察法，并建立相关的配套机制，最终把涉及公民人身权利的案件全部由司法机关处理，实现社会法制由警察主导向司法主导的转变。

(二)在特别程序中增加保安处分裁决程序

需要着重指出的是，我国目前废止的只是狭义上的劳教制度，还有多项剥夺人身自由的行政拘禁措施和相关制度仍然存在，如针对未达到法定刑事责任年龄者的收容教养制度，针对精神病人的强制医疗制度，针对严重精神障碍患者的强制医疗制度等等。它们的改革方向应与“劳教”的废止相一致，即由全国人大以立法的方式，将所有剥夺人身自由的决定权赋予法院行使。由于我国现行法中没有类似于台湾、澳门的“保安处分”措施，如果在刑法中建立保安处分制度并确保其有效实施，就必须在刑事诉讼法的特别程序一章中增设保安处分裁决程序。即建立一个由公安机关调查(检察院)起诉、人民法院审判裁决、司法行政机关主导执行、人民检察院进行监督的惩戒矫正适用程序。

从世界范围看，保安处分裁决程序的设置以行为人的意思状态为标准分为两种形式:一是基于非自控意思状态下实施的违法举动，如精神病人伤害他人、少年恶行、病理性醉酒状态下伤害他人、吸毒成瘾等，采取行政性保安处分，或称民事收容，可由行政机关作出决定(美国、意大利等国由法院决定)，国外有论著称其为刑罚的替代。二是出于自由意志的危害行为，如惯犯、职业犯、倾向犯实施的违法行为，对此类行为人采取的保安处分，称司法性保安处分，实为刑事拘禁，由法院裁决，作为“刑罚的补充”。我国的制度设计可考虑借鉴第二种模式。

(三)构建并不断完善社区矫正制度

1．扩大社区矫正制度的适用范围

社区矫正在国外已是成熟的司法制度，我国2011 年《刑法修正案(八)》将社区矫正确定为刑罚的一种执行方法，现行《刑事诉讼法》第238 条也作了相应的规定。从实践角度看，社区矫正工作发展迅速，新的体制机制正在逐步形成，然而，法定的适用范围仅限于被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释而在社会上服刑的四种人。因劳教制度取消在后，《刑事诉讼法》还未来得及对这一领域的适用作出规定，因此，笔者建议由全国人大常委会制定《社区矫正法》，并将其纳入刑事诉讼执行程序，并在该法中增加类似“行为监督”的干预措施。

所谓行为监督，是对屡教不改、极有可能继续危害公共安全和他人安全的违法人员，在法院对其判处保安处分或刑罚的同时，附加一定期间的“行为监督”，由社区矫正机构对其实施行为和心理上的矫正。按照法律的继承性原则，“劳教”所包含的合理成分应在后续法中得以体现，因此，“劳教”的适用对象，以及其他有较轻违法行为的惯犯、累犯，戒毒后又复吸的人员、连续多次违法的人员，多次扒窃数额达不到法定处罚标准的人员，都可以通过社区矫正途径来进行矫治。

2．建立一支社区矫正警察队伍

劳教废止后，各地的劳教所大部分直接改为戒毒所，从事劳教的司法警察也随之转制到公安机关。为了理顺体制，可以考虑将戒毒所统一划归司法行政机关管理，以形成公安机关禁毒、司法行政机关戒毒，相互衔接互相制约的格局。以广州市为例，改制前有11 个劳教所，在教人员最多时达17000 人。“劳教”废止后，劳教所被改为戒毒所、行政拘留所或者监狱;原先从事劳教工作的警察除大部分转为戒毒警察，少部分转为监狱警察之外，还从中挑选出年轻懂法的精干力量组成社区矫正警察支队，确保每一市管区有3—4 名专职警察，负责对分散于社区的矫正活动进行指导、检查和督促，向被矫正人员发放司法文书，向法院反馈信息，接受投诉并处理相关事宜。

社区矫正是一项复杂的系统工程，单靠法律措施难以达到预期目的，需要得到社会各界的积极支持和参与，才能形成良好的教育矫正环境。可以预见，随着法制建设步伐的不断加快，我国将会建成一个专职人员与社会力量相配合，以教育、矫正和帮扶为手段的社区矫正工作新机制。

(四)在执行部分增设“保安处分执行程序”

美国宪法起草人麦迪逊认为:“防止把某些权力逐渐集中于同一个部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人员抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动……防御规定必须与攻击的危险相对称，野心必须用野心来对抗。”如果我国在刑诉法中新增保安处分裁决程序后，同样需要有相应的监督制约机制来保障其有效实施。因为保安处分是以人身危险性为裁量依据的，当事人是否有“人身危险性”，应给予多长时间的保安处分均由审判人员主观决定，所以，法官行使自由裁量权只要具备合法性，社区矫正的执行只要符合形式要件，人民检察院就很难以合理性或实效性不足为由主动介入监督。如果借鉴台湾刑法中的“保安处分执行法”，在刑诉法中专设“保安处分执行程序”，为执行机关设定具体且严谨的行为规则，就会起到预防权力滥用而产生司法腐败的积极作用。

(五)构建与之相配套的辅助制度

一是设置消除犯罪记录、前科否定制度。在我国传统文化中，人们很在意个体操行的社会评价，因此，犯罪对于一般民众而言既是一种法律上的罪恶，更是伦理道德上的坠落，不仅要负重于行为人本身，而且还会影响到他的家人。在我国现行社会控制模式下，前科制度的存在，使被贴上犯罪标签的人还将在升学、就业、参军、晋职等方面受到不利的对待。因此，为避免因前科制度给行为人造成消极影响，在对刑法边缘行为进行轻刑化改造的同时，应当设置消除犯罪记录、前科否定制度，还可以考虑将其纳入个人隐私的范围，以避免因这一改革使行为人陷入更加被动的境地。

二是建立轻微犯罪案件轻刑速裁机制。为进一步完善刑事诉讼程序，合理配置司法资源，提高办案质量与效率，维护当事人的合法权益，第十二届全国人大会常委会第九次会议于2014 年6 月27 日通过了《全国人大常委会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》随后在北京、上海、广州、深圳等十八个城市开始实施这项试点工作。该法令规定，对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻的案件可以适用简易速裁程序进行审理。要确保这一试点工作取得成效，就需要建立一个科学严密的快速办案机制。具体来说，可以在基层人民法院组建轻罪法庭或治安法庭，制定相应的实施方案，限定被告人在押的案件法院受案后开庭审理的期间不超过3 日，未被羁押的案件最长不超过10 日，全部的侦诉审程序不超过20 日(上诉审除外)，以最大限度地实现快审、快判、快执行。

三是对行为人实行轻刑化处罚。罪责刑相适应是刑事司法应遵循的基本原则，作为居中裁判的人民法院，在对轻罪化改造后的刑法边缘行为进行处理时，同样应采取与轻罪相适应的轻刑化处置方式。在程序上经法院审理后，根据具体案情和上述法令的规定，可以对行为人判处一年以下有期徒刑、拘役、管制，或者依法单处罚金，判处缓刑，以及非刑罚处罚措施等非监禁刑，并用社区矫正的方式来实际执行。之所以将可适用刑期设定为有期徒刑一年以下的刑罚，是因为这样做不仅可以有效地贯彻执行“重重轻轻”的刑事政策，将更多的轻微犯罪案件纳入轻刑快审机制，缩短法院的办案时间，还能因羁押必要性的弱化而缓解看守所收押人犯的压力，既节约了司法资源和财政投入，又减轻了被告人及其他诉讼参与人的讼累，能为社会主义法治建设释放更多正能量。

四、余 论

劳教的废止虽是一个很普通的法制改良事件，但它所彰显的法治精神却不可低估，事实上已成为新一轮法制改革的突破口，将对我国法治理念的重塑，整个法律体系的建构产生深远影响。随着劳动教养制度的废除，下一步国务院应作出废止《劳动教养试行办法》，全国人大收回授权立法并同意国务院的废止决定。根据我国现在的法律完备情况，没有必要再出台《违法行为矫治法》。治安行政违法行为，可以适用《治安处罚法》，涉嫌刑事犯罪行为，可以按《刑事诉讼法》进行追究，适用简易程序、特别程序审理，由法院的“治安法庭”和“轻罪法庭”审判后作出判决。这两个法庭的设立，属于法院自身的内部机构调整，难度不大。由此确立:①除行政拘留这种行政法范畴的行政行为外，任何剥夺公民人身自由的决定必须由法院公开审判裁决;②裁决须按法律的正当程序进行，不能一家滥权。将劳教行为分流到行政法、刑法两个领域，依法调整。人们有理由相信，一个公民诚信守法，政府廉洁执法，司法机关公正护法的法治局面正在向我们快步走来!