试析《立法法》的修改对我国税法的影响

樊宏涛

摘 要 新《立法法》生效后，税收法定原则在我国基本确立，我国税法将深受影响。根据《立法法》的规定，我国新税种的设立必须由全国人大通过立法进行，新税设立后，税率的调整、新税的征收管理等基本问题也应由全国人大通过修改法律实现。我们需要逐步废止除个人所得税、企业所得税和车船税之外其余15种税所依据的行政法规，并由全国人大以法律重新确定每种税的所有要素。

关键词 立法法 税收法定原则 税法

中图分类号：D922.22 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2015.10.073

Analysis of the Impact of Modifications of

"Legislation Law" on China's Tax Law

FAN Hongtao

（Tongji Zhejiang College， Jiaxing， Zhejiang 314051）

Abstract The new "Legislation Law" after the entry into force of the basic legal principle of taxation established in our country， our country will be deeply affected by tax law; under "Legislation Law"， the establishment of new taxes must be passed legislation by the National People's Congress， after the establishment of new taxes， the tax rate the basic problem of adjustment， the new tax collection and management should also be adopted by the NPC to change the law to achieve; we need to gradually abolish administrative regulations， in addition to personal income tax， corporate income tax and travel tax remaining 15 kinds of taxes is based， by the National People's Congress law redefine all the elements of each tax.

Key words law; Tax legal principle; tax law

0 引言

2015年3月15日，新《立法法》得以通过，即时生效，其中规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度” 必须由全国人民代表大会及其常务委员会通过制定法律确定，笔者认为，这实际上是从法律制定层面，进一步确立了“税收法定”原则，即“税法制定法定原则”，但并不包含“税法修改法定”，实为“狭义的税收法定原则”，毕竟我们修改的只是《立法法》，而非《宪法》。广义的税收法定原则是一项历史悠久、国际通行的基本法律原则，指导着税收立法、执法和司法，对规范政府征税权、保障纳税人权利至为关键，堪称税法领域的“帝王原则”，其涵盖了“税法修改法定原则” 简言之，税收法定就是政府收什么税、向谁收、收多少、怎么收，都要通过人大来立法决定。然而，由于《立法法》地位特殊，是“管法之法”，即使是狭义的税收法定原则，其确立亦实属不易，当然，通过《立法法》确立此原则，亦可谓“高调”，体现了我国坚持法治道路的决心。

根据上述原则，今后我国所有新税种的开征，现有税种的停征，以及征管的基本管理框架，都必须由全国人大及其常务委员会通过立法确定。税法关乎国计民生，《立法法》高调确立“税法制定法定原则”，必将对我国税法产生重大影响。

1 税收法定原则在我国的历史

1989年，谢怀栻先生在《西方税法的几个基本原则》中详细论述了西方国家税法的四大基本原则，并尤其强调了税收法定精神。一般认为，是为税收法定原则首次正式引入我国，自此，税收法定原则逐步被立法者接受。

我国《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”笔者认为，将上述规定作为我国税收法定原则的宪法依据是较为牵强的，因为它仅表明公民的纳税义务要依据法律产生和履行，并未说明更重要的方面，即征税主体应依照法律规定征税的问题，所以无法全面体现税收法定原则及税收法定主义的精神。

《税收征收管理法》第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”这一规定较全面地反映了税收法定原则的基本要求，其局限性在于，此处的法律为广义，而非狭义，而真正的税收法定之法应为狭义。

2015年，我国终于将税收法定原则写入了《立法法》。值得注意的是2015年2月《立法法修正案》的二次审议稿，其中相应的条文为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定”。笔者认为，此稿中的表述才是真正的税收法定原则，虽未最终通过，但也应作为我国税收法定原则确立的里程碑之一。新《立法法》确立的税法制定法定原则虽未一步到位，但也基本符合我国法治的发展现状，实际上是先解决新税种的问题，再逐步解决老税种的问题，这一处理方法为我国税法逐步实现税收法定原则提供了一个重要的缓冲期，这一缓冲是未来水到渠成的必经之路。否则，一夜之间，我国的法律体系内部将会出现诸多矛盾，这些矛盾的解决需要大量的工作，在毫无准备的情况下一蹴而就是不现实的。endprint

2 旧税维持现状

我国现行税法主要采用的是税收授权立法制度，这一制度源自1984年和1985年全国人大对国务院的两次专门授权。在这两次授权中，全国人大毫无限制的将税收立法权授予国务院，属典型的“空白授权”。我国目前的税种有18种，其中只有《个人所得税法》、《企业所得税法》和《车船税法》3部法律，其他税种则由行政法规予以规定，即源自上述“授权”。

新《立法法》并没有收回之前对国务院的税收立法授权，并规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规（第九条）”。由于法不溯及既往，未来除个人所得税、企业所得税及车船税外，其余税种的税率仍可不由全国人大通过立法进行调整。然而，笔者认为，根据《立法法》的精神，至少应通过修改其本身所依据的规范性法律文件进行调整，而不宜继续通过行政命令调整。令人遗憾的是，《立法法》生效不足两月，5月7日，财政部、国家税务总局便发出了《关于调整卷烟消费税的通知》，将“卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税”。这次调整沿袭了以前的政策发布程序和习惯，本身无可厚非，也并未违背《立法法》的规定，但显然不符合《立法法》的精神。实际上，根据《消费税暂行条例》的规定，如果直接由国务院修改条例或者发布决定，就不会产生这么大的争议，实际上主要问题在于修改行政法规的程序较长。但问题是，全国人大休会期较长，但人大常委会每年都会召开六次会议，通过这六次会议调整税率应该是完全来得及的。

此外，个人所得税、企业所得税、车船税的税率本身由法律确定，因此，税率的修改也应通过全国人大修改法律完成。

3 新税法定

根据《立法法》的规定，从2015年3月15日开始，我国新税种的设立必须由全国人大通过立法进行，新税设立后，税率的调整、新税的征收管理等基本问题也必须由全国人大通过修改法律实现。这标志着我国新税的立法权已全部收回全国人大，国务院不再拥有新税的立法权，这有助于发挥全国人大及其常委会在立法过程中的主导作用，提高立法质量。

未来，诸如2007年印花税“半夜鸡叫”、2011年沪渝两市房产税改革试点、2014年财政部连续三度上调成品油消费税等税收事件，将很难重演。公众对于税收正当性和合法性的质疑，将随着税收法定原则的逐步深入践行而彻底消除。

4 未来的工作

“税法制定法定原则”于《立法法》首次确立，只是我国彻底贯彻“税收法定原则”的第一步，未来我们更重要的任务，是逐步将“税法制定法定原则”升级为纯粹的、全面的“税收法定原则。” 2015年，全国人大发言人傅莹首次提出，到2020年全面落实税收法定，为什么需要5年呢？具体而言，这5年，我们需要逐步废止除个人所得税、企业所得税和车船税之外其余15种税所依据的行政法规，并由全国人大以法律重新确定每种税的所有要素。将这些税种的法律依据由条例上升为法律、落实税收法定原则的任务非常重，阻力也非常大。这一工作结束后，我国的“税收法定原则”才能正式确立。

未来，税收法定原则彻底确立之后，税种、税率以及税收征收管理等税收基本制度的变更，必须由全国人大通过立法行为实现，而这一程序的效率是相对较低的，因为即使是“微调”也需要进入立法程序。这就需要相关部门在调整工作上有充分的“提前量”，提前对调整进行充分的论证、调研等准备工作。有学者指出，未来可以通过两种方式对税率进行调整，一种是全国人大主动回应社会需求，及时调整相关税率;另一种是全国人大就相关税率调整授权国务院，并加强事后监督。笔者认为，前者是可取的，但必须通过修改法律完成。而后者则是违背来之不易的税收法定原则的，实际上是一种倒退。税收制度关乎公民私有财产权的充分保护，即使是细微的创设和变更活动，也绝对有必要通过最公正的立法程序进行，这一程序选择对效率的所谓“牺牲”是值得的，也是完全符合法治精神的。未来，在全国人大休会期间，人大常委会也是可以进行上述的微调工作的，问题在于通过何种程序和形式。譬如，为了经济发展需要，我们可能需要频繁调整税率，如果全部采用修正案形式的话，未免显得冗长和不严肃，如果采用解释的话，也会显得法典不统一。对此，我们可以设计一套较为简化和科学的立法程序，解决税法微调的问题。

一旦全国人大收回税收立法权，新税种的征收肯定要先制定法律，一些老税种要调整征收对象和税率等，也最好先制定法律，不能再由行政机关解释和调整，这将更好地保护纳税人权益，把政府的权力关进制度的笼子里，这也是对过去一些做法的反思。将来税收基本制度立法应该由全国人大和全国人大常委会来制定，即使仍需要部分授权国务院，授权也应该有期限和范围限制。未来将要征收的新税种应该包括房产税、环境税、消费税、遗产税、矿产资源的资源税等。政府征以上税种必须先立法，否则就是公权力对私权利的侵犯。

5 结语

正是由于税收的无偿性特征，税收法定原则——这一旨在保护居民财产权利的税收基本规则——才会延续至今。如今，“政府征税必须得到人民的认可”这一税收法定原则的核心理念，已经成为法治的共识，现代法治国家大都通过“大法”予以规定：不立法，不得征税。从本质上来说，这是对居民财产权利的一种有力保护，是防止政府滥用征税权、侵害公民财产权利的基本保障。“税收法定原则”与刑法中的“罪刑法定原则”同等重要，共同构成公民财产权和人身权保护的两大基石，是人类法治进程中的里程碑。只有税收法定，政府的征税权才能真正被关进“笼子”。 改革开放30余年，我国税收法定的条件已经成熟，新《立法法》是我国税法全面贯彻税收法定原则的关键一步，随着我国各税种相关条例的逐步废止，各税种法律的逐步实施，我国的税法将发生翻天覆地的变化，税收法定原则将真正成为我国税法的“帝王原则”。 全面落实税收法定原则是“四个全面”建设的重要突破口，也是规范我国征税权——这一重大权力的必由之路，有利于促使我国行政机关“有权但不任性”，充分保障纳税人权利，维护公共利益，进而构建现代化的税法治理格局。endprint