关于新《环保法》的几点思考

赵鹏

摘 要：2015年1月1日实施的新《环保法》是时隔25年磨一剑，自1989年实施的《环保法》的重新修订和完善。新《环保法》共七章70条，其中亮点纷呈，但其也面临着实施中出现的诸多难题和挑战。文章对相关问题做出简要探讨，并提出一些建议。

关键词：新《环保法》 难题 对策

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）06-057-02

随着我国经济不断快速发展，中国已经成为全球第二大经济体，但环境问题犹如身体中的病灶越来越严重。为了解决发展经济带来的环境问题，2015年1月1日实施了史上最严格的《环保法》，希望其挥舞着最严罚单达到重典治疴的目的。新《环保法》按日计罚、上不封顶的处罚，环保优先和损害担责制度的设立，黑名单制度的确立等等，这些新变化、新创新、新发展，都表达着国家对治理环境问题的决心。

一、新《环保法》的亮点

（一）环境治理模式的转变

新《环保法》中增加了地方各级人民政府、企事业单位和其他生产经营者及公民的主体责任，由一元的治理模式向多元的治理模式转变。新《环保法》更加注重环保教育，把事中、事后的治理模式向事前转变，这正是预防为主原则的重要体现。如新《环保法》中规定了各级人民政府、学校和新闻媒体的宣传保护环境和教育的义务。国家鼓励和引导民众对垃圾分类投放，优先使用节能设备和减少废弃物的产生。新《环保法》更加注重鼓励和帮助污染企业的减排工作，不仅仅是对污染企业的惩罚和取缔。如新《环保法》中规定了对减排企业和污染企业转移的财政或税收政策上的帮扶。新《环保法》更加注重多主体监管作用，新增公民、法人和其他组织的监督权力，从而形成多位一体的监管模式。

（二）环境保护优先原则的确立

将环境保护优先原则纳入《环保法》的基本原则，这在国外的立法中还并不多见。欧盟国家强调的是经济与环境的协调发展，美国则通过一些禁止性规定体现环保优先原则，如《荒野法》中规定，在指定荒野中，禁止几乎所有的机动车行驶和开发活动。我国在新《环保法》中明确了环境保护和经济发展两者间的关系，即环境保护优先原则。环境保护作为经济发展的前提和基础，在经济发展之前应衡量对当地环境的破坏程度。经济发展不能做出严重损害当地生态和环境的事情。当经济发展与环境保护发生冲突时，应优先考虑环境保护。如美国著名的小鱼吃大坝一案中，为保护当地几乎没有经济价值的蜗牛镖，而终止修建已投资近亿元的大坝。

（三）加大惩罚力度

新《环保法》中规定按日计罚和黑名单制度提升了违法者的违法成本，有利于违法企事业单位和其他生产经营者懂法和守法，防止出现违法者因违法成本小于收益而故意违法破坏环境的现象发生。如不久前，北京环保部门运用新环保法的按日计罚规定，对麦当劳的供应商北京辛普劳有限公司开具了25年来，北京环保领域罚款金额最高的行政处罚391.8万元罚款。提高了法律的威慑力，督促公民和企业的学法和守法。

二、新《环保法》面临的难题

（一）执法难题

首先，基层环保部门力量不足，环保队伍人才短缺。而中央和省级执法力量强大，高级研究人才较多，呈现出倒金字塔型不合理结构。在实践中，某些县执法人员只有不到两人，而在乡镇中都没有执法队员。其次，虽然我国已经成立385个环境资源专业审判机构，相比国外这个数量也是鲜见的。但是这些环境审判机构缺乏专业的相关人才，就连最高院的环境资源审判厅的法官也是由民厅转岗的。最后，环保部门面临执法难题。在新《环保法》中赋予执法部门查封、扣押的权力，这在一定程度上增加其强制执行力，但其仍然面临执法难，执法权不能得到保证的困境。如执法人员试图进入可能存在违法的企业进行调查取证，但企业就是不让其进入大门。在拖延时间的过程中可能已毁灭关键证据。

（二）诉讼的难题

根据民诉法第55条规定，只有法律规定的机关和有关组织可以提起环保的公益诉讼，这就导致有权提起公益诉讼的主体范围过小，不能有效保护环境权益。实践中，有环境公益诉讼主体资格的环保组织有700多家，但自最高人民法院颁布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以来，仅有三家组织提起过公益诉讼。美国的公益诉讼范围包括检察官、政府监护人和公民等，英国也同样赋予了公民公益诉讼权利。限制公益诉讼主体范围是为防止出现滥诉现象，但我国国情是诉讼数量及规模达不到保护环境权益的程度。

（三）新环保法的自身不足

没有确立新《环保法》的环境基本法地位，导致其权威性不够，在与《农业法》、《水法》等相关专项法律适用时，农业、海洋、国土资源等部门会以适用专项法律为依据架空新《环保法》。那么新《环保法》关于规定生态红线制度、保护生态安全等制度只能对相关专项法律起到补充和指导作用。新《环保法》没有明确规定普通公民的环境权，这使公民在行使环境权时没有法律依据，在环境诉讼中的诉讼主体地位不能得到有效保障。没有将严格的处罚权完全下放给环保部门，对于政府庇护违法企业的行为，新《环保法》并没有有效措施和手段保障执法权的实施。

三、对策与建议

（一）强化执法权利，提高执法能力

“徒法不足以自行”，只有提高执法队伍的能力，强化执法队伍的执法权利才能保证新《环保法》的良好贯彻和实施。面对基层执法队伍人才短缺，我国政府因该加强基层执法队伍建设，加大基层执法经费供给。基层执法队伍人才和经费的不足，是长期政府对环保部门不重视的结果。在环保优先原则确立之际，政府部门应该转变工作认识和态度，为环保部门做好输血工作。同时可以建立罚款按比例返还环保执法部门，作为环保执法部门的活动经费和队伍建设资金。这样可以尽量避免因为单独依靠政府财政拨款而受政府行政干预。我国可以吸取和借鉴国外优秀经验，如美国的环境警察制度。在我国市级以上的环保局设立拥有强制执行权利的执行处，或者建立联合行动机制，使公安、城管和环保部门可以联合执法，提高执法权利，加大执法效果。同时完善和配套相关法规和制度，使执法效果再上一个台阶。

（二）加快环保税立法改革

加快环保税立法可以释放更多的治理手段和清洁技术的红利，促使环保政策与经济政策和发展政策深度融合。从最早2008年初，财政部（下转第59页）（上接第57页）与国家税务总局和环保部共同开始环保税的研究制定工作，至2010年7月环保税初稿的出炉，2014年列入国务院工作计划，到2015年李克强总理作的政府工作报告关于做好环保税立法工作的内容。确立环保认定、税务征收的征管模式将现在排污费等费用改为全国统一税收，可以有效避免地方保护主义排污费协议收费现象的发生。环保税作为一种调节机制，可以倒逼我国经济结构和产业升级换代。在征收环保税时，应该严于现行污染费征收标准，加大征收力度。并形成相应绿色税收体系，同步推进资源环境保护。

（三）推进环境综合监管体制变革

首先，应该确定新《环保法》作为环境保护法的基本地位。以新《环保法》的基本原则和理念为基础，加快和推动其他相关单行法律的修订和完善。强化环保部门的主体地位和权威，及时消除因为法条冲突导致的部门沟通不畅和执行乏力。其次，推动环保部大部制改革。自2013年3月推动的大部制改革，现在唯独环保部门缺位。环保部门大部制改革有利于减少职能交叉，提高环保机制运行效率；有利于落实环保责任的问责制，建设责任型政府。环保部大部制改革是深入贯彻和落实科学发展观的重要体现。最后，加强政府各部门执法合作。制定和出台相应政府各部门稳定、长久的联动协作机制，强化政府部门环境执法协作工作。

参考文献：

[1] Plater Z J B.Environment law and policy：nature，law，and society[M].3rd.Valencia：Aspen Publishers，2004

[2] 常纪文.新环保法遭遇实施难题[N].经济参考报，2015.4.8（6）

[3] 李阳.吕忠梅代表呼吁环境公益诉讼亟待制度保障[N].人民法院报，2015.3.14（6）

（作者单位：中国人民公安大学法学院 北京 100038）

（责编：贾伟）