矿产资源有偿使用及税费结构研究

摘 要：矿产资源是人类社会生存和发展的重要物质基础，随着我国工业化进程的不断推进，矿业有偿使用及税费制度发生了巨大变革，现阶段我国矿业有偿使用乏力，税费制度不合理、重叠，缺失弹性，严重阻碍着矿业的可持续发展和国际市场竞争力。在对矿产资源税费制度存在问题深入分析的基础上，提出我国矿业有偿及税费改革的对策和建议。

关键词：矿业 有偿使用 税费结构

中图分类号：F205 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）06-008-02

我国矿产资源有偿使用制度始于20世纪80年代初，当时由于整个矿业经济不景气，多数矿山企业处于保本状态，不少矿山企业长期亏损，加之生态环境的制约，导致我国矿产资源有偿使用制度改革步伐缓慢。直至90年代，才基本形成了我国矿产资源有偿使用制度的框架，由一系列法律法规规定的税、费及价款等执行政策所组成，但这些代表国家财产权益的执行政策是在不同时期、不同背景下出台的，随着经济形势的发展，日益凸显其经济和逻辑关系不够严密、相关配套措施适应性差，导致矿产资源国家所有者权益补偿不到位，利益分配严重失衡。在目前经济和环境条件下，鉴于矿产资源勘查开发的特殊性、隐蔽性与外部性特征，应从维护国家所有者权益、地方利益、矿产资源使用者利益和国际接轨以及生态文明建设的角度出发，重新审视我国现行的矿产资源有偿使用制度及税费结构。

一、背景形势

矿业有偿及税费制度设计与国家经济发展阶段有着极强的关联性，并且伴随着矿业活动的周期性、风险性、隐蔽性和收益性等特征，越加趋于复杂和多元。国家通过征收矿业税费，既要保障对矿产资源所有权益的维护，又要影响矿业的经济行为，使矿业保持活力和能动性，并通过对矿产资源的掌控、管理和调节，实现为经济社会发展服务的目的。矿业税费制度既是矿业活动的重要影响因素，也是国家对矿业实施宏观调控的重要手段，因而矿业税费的税（费）率、征收方式和管理政策以及制度的合理性和稳定性是税费政策最重要的基础，实施适应经济社会发展的矿业税费制度是转变经济发展方式和消费模式、促进矿业经济可持续发展的需要。

从外部环境看，20世纪以来，全球矿业政策发生了巨大变化。进入21世纪以后，资源供求呈现新一轮紧张局势，全球化与反全球化并立而行。反全球化的主要手段是资源利益调整。矿产品价格持续上涨，矿业企业盈利大幅增加，各国矿业财税政策处于不同的波动周期中。近些年来，随着经济周期的变化，世界经济缓慢复苏，区域间的不均衡态势加剧。各经济体内生动力不足，导致复苏存在阻力，全球经济增长动力疲弱，反映在矿业经济上，表现出全球资源供应过剩，国际大宗矿产品价格整体处于下跌态势，全球地质勘查和开发总体呈紧缩态势，资本市场矿业指数持续走低，矿业企业盈利能力和空间缩减。

从内部环境看，我国发展仍然处于重要战略机遇期，中国经济阶段性特征明显，在“三期叠加”的大背景下转入7.0%～7.5%的中高速发展新常态，反映在矿业经济上，自2012年开始，矿产品需求减弱、价格大幅下跌和原燃材料价格高位运行，企业经济效益下滑，行业效益下降。为改善矿业企业生产经营环境、促进结构调整、支持上下游产业协调发展和升级、保障国家资源供应安全，需要充分发挥积极财政政策作用，进一步激发市场活力，并实行结构性减税和普遍性降费，多措并举减轻企业负担，支持实体经济发展。

从现实情况来看，随着国家对资源节约和环境保护的日益重视，矿产资源税费政策随着经济形势和矿业发展周期的变化而不断调整。近年来，矿产资源税费改革措施不断推出，特别是资源税改革全面推进，“从价计征”改革基本完成，部分矿种的矿产资源补偿费率调为零，但这种改革模式没有分流归位、各行其道，矿产资源税费合理的调节机制缺失，资源性资产权益流失严重。

二、矿产资源有偿使用制度评价

随着经济体制改革与发展，特别是劳动价值理论和市场经济的发展，资源有偿使用制度也随之建立和演进。矿产资源有偿使用制度改革是经济发展方式转变的内在要求，不仅是国家对使用矿产资源管理的重要手段，而且是完善矿产资源税费制度，合理节约利用矿产资源，保护环境，促进国民经济可持续发展的重要保障。

矿产资源补偿费是矿产资源有偿使用制度的两大主体之一，是实现矿产资源有偿使用的重要组成部分和维护矿产资源国家所有和财产权益的经济体现，是落实《矿产资源法》及其相关法律法规的基本要求，也是强化矿产资源管理的具体举措。1994-2014年，矿产资源补偿费征收管理工作取得了显著成效，征收入库额度从1994年的2亿元到2008年突破百亿元，2014年达到了203.7亿元，连续7年突破百亿大关，累计超过1500亿元。

矿产资源补偿费的征收，首先是维护国家对矿产资源财产权益的基本要求。是采矿权人因开采矿产资源对国家财产的耗竭性补偿，是国家作为矿产资源所有者及政府行政管理者，实现其政治、经济、社会发展的法律保障、具体措施和实现形式，是国家作为所有者经济上要求实现的最基本权利，也是调控矿产资源综合高效利用的重要手段和维护矿产资源各种权益的重要经济杠杆。

第二，《矿产资源法》规定“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须缴纳资源税和资源补偿费”，矿产资源补偿费的征收，是落实《矿产资源法》及其相关法律法规的基本要求，其实施，标志着法律原则有了具体的制度和措施保障，也结束了无偿开采国家所有矿产资源的历史。

第三，矿产资源补偿费的征收，是强化矿产资源可持续利用的最基本机制，也是对矿业企业开采活动加强监管、提高资源利用效率的重要抓手。同时理顺了矿产资源开采过程中国家与采矿权人的经济关系，中央与地方的财产分配关系，对于矿业秩序好转的推动，起到了关键作用。

第四，专款专用，为矿政管理、地质找矿和矿产资源合理开发利用提供了重要的资金保障，增强了矿产资源对经济社会发展的保障能力。

三、存在问题

1.矿产资源补偿费与资源税关系混淆，不协调，阻碍矿产资源国家所有权益实现。矿产资源补偿费和资源税的立法依据都是《矿产资源法》，二者具有同等的法律地位，所调整的经济关系及其目的、作用、范围都有本质区别。资源税立法初衷是调节部分矿种矿山企业的级差收益，使矿山企业在较为合理的盈利水平的基础上开展公平竞争，促使矿山企业改善经营管理，提高经济效益。资源补偿费是调节资源所有者和采矿权人之间的产权关系，是采矿权人由于开采和耗竭了矿产资源而向矿产资源所有者支付的费用。目前随着资源税改革，资源补偿费和资源税在性质、作用和征收方式上已基本趋同，这不仅相悖于税收的基本原理，而且混淆了所有者财产收益权利的边界，产生了资源补偿费和资源税是建立在同一理论依据上的重复收费的认识，容易造成资源税费制度的紊乱与重复，影响了税费各自功能的发挥，加重企业的负担，也妨碍资源补偿费实现维护国家所有权功能的发挥。

2.征收方式、调整机制不灵活，造成资源过度开采和国家所有者财产权益损失。自1994年我国开征矿产资源补偿费以来，当时考虑到矿山企业经济效益普遍不高，及其矿山企业的承受能力，补偿费费率采取标准较低，按照矿种不同，从0.5%～4%不等，平均费率仅为1.18%。现阶段矿业经济发展迅速，矿产品价格水平发生了较大变化，现行的资源补偿费制度已不能适应新形势、新发展的需要。尤其我国矿产资源补偿费征收已有20年，补偿费征收方式始终未作细化，费率和调整机制也缺乏弹性，客观上造成补偿费的征收与资源储量动用、资源利用水平脱钩，没有切实反映矿产资源的综合利用与回收水平、资源储量消耗与利用水平和矿藏的自然禀赋与开采技术条件等。

3.分配制度除了体现资源耗竭性补偿外，没有考虑民众利益和医疗卫生、文教等全民公共事业，偏离资源全民所有、收益全民共享的原则。矿产资源补偿费只在中央和各级地方政府之间分配，没有顾及矿产地当地民众。一方面，随着矿产资源勘查开发投资多元化的发展和矿产资源管理体制机制的改革，地方政府和基层承担着越来越繁重的任务，而矿产资源补偿费收入分成地方政府得到的补偿费偏低；另一方面，矿产资源赋存于当地民众拥有并居住的土地之下，但矿产勘查开发却没有带来财富收益，同时矿产资源勘查开发不可避免地会对矿产地生态环境造成一定程度的破坏，对当地民众的生活和环境产生负面影响，矿产地群众不仅没有从资源开发中获得好处，还要承受勘查开采矿产资源造成的矿山环境、生态破坏带来的不利后果，也不利于维护正常的矿业秩序和勘查开发保护矿产资源。

四、结论建议

（一）现实需要

时代需要科学合理的矿业税费制度。党的十八大报告提出“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”的要求。2013年5月6日，国务院研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，要求“形成资源税费和矿产资源有偿使用制度改革方案”。党的十八届三中全会报告提出“深化财税体制改革，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。”2015年4月28日国务院常务会议提出“决定实施稀土钨钼资源税改革，促进理顺资源税费关系，研究建立矿产资源权益金制度。”2015年5月18日，国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知（国发[2015]26号）指出：“研究建立矿产资源国家权益金制度”。

（二）建立矿产资源国家权益金制度

矿产资源税费制度是为调整矿业经济关系而设置的，涉及到利益格局的调整和平衡，并将复杂的经济关系简单化，既要考虑矿产资源的特殊性、税收体系的传承性和稳定性等因素，也要从根本上理顺矿产资源价值表现形式，需要顶层设计以体制机制改革实现统筹设计、联动协调推进。在当前中国经济进入新常态下，矿业经济下行压力巨大、地勘投入锐减、矿业企业效益不高，面临迎接资源需求峰值与产业转型双重压力，从正税清费、减轻企业负担的角度出发，坚持简税（费）制、宽税基、低税率、严征管的原则，促进经济可持续、健康发展，更好发挥税费调节作用。我国应优化税费制结构，实施结构性减税，增加税费制度调整的弹性空间，公平负担，规范收入分配，并加快建立完善矿产资源权益金制度，加强对国家所有矿产资源财产权益的耗竭补偿。

1.整合矿业税费，优化矿业税费结构。理顺经济利益关系，处理好中央、地方政府、矿产资源所在地和矿业权人的利益，处理好资源开发与保护环境的关系，处理好政府参与矿业权市场的博弈与政府职能行为的关系，按市场经济规律、地质找矿规律和矿业经济发展规律相协调的诉求，改革调整矿产资源税费制度，完善矿产资源勘查、开发和分配秩序。

具体的思路是，除了规范清理矿业企业的工商税收和行政性事业收费的秩序外，为促进资源节约和环境保护，建立全面资源有偿使用制度，需要按照正税清费、分类规范、减轻负担的原则，全面清理取消不合理、不合法的收费基金，整合性质相近、重复设置的收费，并理顺国家对矿产资源所有财产权益和级差收益的关系，通过价、税、费、租联动改革，形成促进矿产资源可持续发展的有偿使用制度体系，包括资源税和矿产资源国家权益金两大体系，全面统筹税费种类和结构，合理确定计征区间，维护国家的财产收益，并对生态文明建设、资源集约节约利用和环境保护等起到积极的引导作用。

2.顶层设计，制订《矿产资源国家权益金征收管理条例》。根据经济发展阶段、技术水平、企业负担和国际经验，顶层设计，制订《矿产资源国家权益金征收管理条例》，明确矿产资源国家权益金的征收对象、征收主体、征缴方式、分成比例、管理机制等内容。改革一定要掌握好尺度，建立一套防止改革成本转嫁和合理适用的制度框架，既要把一小部分产能落后或发展方式不科学的资源企业淘汰掉，又要让大部分企业能够通过改进技术和加强管理生存下来，并顺应节能减耗的新机制，在市场经济的大环境下实现健康、持续发展，同时还要系统设计和整体的考量，使改革的成本由国家、地方、企业和消费者一起承担，尽量避免对民生的冲击，并且在矿产资源税费制度设计中充分考虑并预留针对具体情况与特殊情况的减免税费条款。

[基金项目：国土资源部软科学资助项目研究成果（项目编号：2012-17）；安徽省国土资源厅软科学资助项目（项目编号：2012-019），课题负责人：国土资源部经济研究院 范振林]

参考文献：

[1]范振林.改革完善矿产资源补偿费制度的思考.国土资源，2012（4）

[2]中国矿产资源税费制度改革研究课题组.中国矿产资源税费制度改革研究.北京：中国大地出版社，2008

[3]蒋健明.矿业税费制度实证分析.矿业快报，2007（5）

[4]王希凯.矿产资源有偿使用及其实现方式研究——不能用资源税完全替代权利金.中国国土资源经济，2015（1）

[5]范振林.中国矿产资源税费制度改革研究.中国人口资源与环境，2013（5）

（作者单位：国土资源部经济研究院 北京 101149）

（作者简介：范振林，助理研究员，主要从事资源经济和管理政策研究。）（责编：贾伟）