浅析政府投资项目超概（预）算成因及对策

郭路平

摘 要：政府不断加大投资力度，加快基础设施建设、城市化建设和公益事业建设，切实改善了人民的生活，产生了良好的经济效益、环境及社会效益，对促进经济社会发展发挥了重要作用。从已完工或部分员工的政府投资项目来看，较多项目不同程度地存在超概（预）算现象严重，个别项目甚至超概（预）算一倍以上，不仅使工程造价难以控制，使政府效益下降，大大影响政府的公信力，已成为政府投资项目的最大难题。文章结合近年来从事政府投资管理的工作实际，就政府投资项目的概（预）算管理进行了探讨。

关键词：项目 超概（预）算 缺乏性 建议性 部门配合

中图分类号：F810.6 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）06-035-03

一、当前政府投资项目超概（预）算存在的主要问题

1.项目前期工作太粗，深度不够。主要是项目的可行性研究深度不够、外部建设条件不落实，导致投资估算失控。一是项目因地形勘察深度不够，造成工程大幅度超概。如：某基地建设工程，由于前期勘察工作不细，导致地基挖开后，发现下面全是几十年前的垃圾，只得在原设计深度上多挖深了十余米，仅地基工程超概就达到全部工程的50%多；某学校新建工程，下面全是坚石，为赶工期全部按土方计量做的报告和初步设计，造成工程量大幅增加。二是征地拆迁费随意性大。如某场站工程建设，按国家规定已全部付清征地款项，但当地村委、群众就是不让进驻，政府领导让单位协商，结果在原标准基础上又增加了征地补偿费、福利等近150%；还有的项目由于移树、移电杆、迁坟、猪圈、厕所等漫天要价，使项目未建即已超概（预）算。

2.擅自扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准。一是由于国家政策要求提高标准。项目开始实施后，国家新规范、新定额及专业性标准实行，引起功能用房增设、业务用房装修标准提高以及相配套的暖通、弱电、消防等级相应提高等。二是业主擅自增加建筑面积、提高建设标准。政府投资多数项目的建设者同时又是建成后的使用者，项目投资、建设、管理、使用不能分离，四处考察不断提高的眼光，加上缺乏有效的监督制约机制，使项目建设者敢于在修建过程中任意扩大规模、提高标准、增加建设内容。三是根据领导要求不同进行调整。在一些项目的前期和建设过程中，领导的一次视察、一句讲话，也会使政府投资项目建设规模、标准不断扩大提高，投资增加，造成超概（预）算。

3.设计变更。工程建设中的设计变更普遍存在，其引起的费用增加在各种因素中也是名列前茅。设计变更主要有：一是设计工作深度不够，在设计阶段缺乏深入细致的调研，设计水平不高以及审查制度不严，造成在实施过程中不得不调整设计。二是不按国家标准设计，或对设计方案缺乏比较，导致设计变更。三是公众对建筑的要求越来越高，建筑物的品味、档次有了较大的提高，导致设计变更。

4.项目概算错漏项或少算。一是专业工程错漏项或少算。部分设计单位的建筑、结构、水、电等专业功底比较强，但弱电、消防、暖通、设备、智能化等缺乏专业资质和专业人才，概算编制时多采用估计值，到施工阶段再委托有相应资质单位进行设计，错项、漏项等引起概算增加比较多。二是室外总图工程概算编制粗糙。一方面，项目报审时，打包项目或室外道路、绿化、管线设计等多为简单的设计图纸，大框框标注，缺少详细的设计图纸，概算人员在编制概算时依据不足，多采用估计值，导致概算变化较大。另一方面，因设计单位对竖向设计不重视、地质勘查不到位，都为超概算埋下了伏笔。

5.建材市场价格波动。项目从批复到实际开工要进行施工图编制及审查、预算评审及批复、招投标、征地拆迁等一系列程序，按正常时间开展也需近五个月时间。若土地报批、拆迁补偿困难、招投标投诉等种种原因，项目实际开工时间会更长，建材价格受外界因素影响就很大。如人工、材料（钢材、水泥、电缆、装修材料等）价格的上涨，都要影响到工程概（预）算执行。

二、政府投资项目超概（预）算成因分析

1.决策阶段缺乏科学性，基本建设程序不到位。从根本上看政府投资项目缺乏一套行之有效的科学决策机制。部分政府投资项目急于出效果，违背建设规律，片面强调工期，搞献礼工程、应急工程，往往简单、笼统地以简化审批环节为前提，“特事特办、急事急办”，环节能减则减，时间能省就省，仓促上马；由于项目前期工作深度不够，加上项目决策阶段先天不足、设计阶段把关不严，部分项目的投资估算只是静态估算或满打粗算，实地勘测不细、设计质量差、漏项多、变更多等，最终使得项目投资难以控制。还有一些项目为了通过审批，在编制可研和估算时，刻意压缩建设规模和投资，促使项目尽快上马，在建设过程中逐步将原来的漏项屡屡变更，形成既成事实，完工后再申请调概；底垫资金不足的，则不断要求调整概算、增补资金，若不继续增加投入，原先的投入即成为“半拉子工程”。从目前管理现状看，总是事前主动控制少，事后被动控制多，一再追加投资成了无奈之举。

2.设计单位缺乏约束激励机制，初步设计和概算编制质量不高。设计阶段是目前政府投资项目实施过程中存在问题最多的环节，目前尚没有对设计单位的责任约束和激励机制等相关制度建设，对设计和概算的编制质量有很大的影响。一是设计费计取基数与造价挂钩很不合理，造价高则收费高，使部分缺乏责任心的设计人员甚至不讲原则，在利益驱动下迁就各方面不合理要求，人为压低或抬高概算。二是设计正常周期得不到保证，使设计与概算编制达不到规定深度。三是设计人员缺乏精心设计思想，一切为保险着想，“多用钢筋，少动脑筋”、“肥梁、胖柱、密钢筋”现象普遍存在。四是初设考虑问题不成熟，不到位，某些方案的确定与施工阶段有较大出入，造成设计屡次变更，引发投资追加。五是没有建立奖惩机制，对设计单位优化设计方案、节约投资没有奖励，对漏项、质量差、浪费投资等也没有相应的处罚机制，设计单位没有优化设计、节约投资的动力。

3.建设单位缺乏控制概算意识，管理体制有待健全。目前晋城市政府投资项目基本实行的是“建、管、用”三位一体的建设管理体制。一方面，项目法人的权利与责任不统一。建设单位往往以自身利益考虑，本身就有投资扩张的冲动，在项目实施中不经审批，自行增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准；如果突破概（预）算资金不够，可向财政申请，退一步，即使财政不追加，单位可挂账处理；出现农民工告状、工程队上访，最终仍由政府买单。另一方面，临时组建的项目管理机构人员素质参差不齐。许多人员不熟悉法定的基本建设程序，甚至缺乏基本的工程建设知识和管理经验。有的在施工阶段中由于管理不善造成质量问题，返工、浪费引起投资增加；有的项目屡屡更变设计，施工签证又缺乏有效约束，特别是重大设计变更和现场签证，普遍存在手续不完备和“先斩后奏”现象，在既成事实后逼着政府调整概算认可。

4.监管部门工作脱节，形不成全过程的概算控制监管。经批复的初步设计文件是建设项目实施阶段的主要依据，批复中核定的建设内容、规模、标准、总投资概算等控制指标必须严格遵守，为各部门办理相关手续的依据。而在实际操作中，各监管部门相互之间的工作缺乏衔接，监控合力始终难以形成。施工图审查时往往只注重技术、安全审查；项目招投标时，不允许签订总价合同，施工方在量价上玩猫腻、做游戏，监管及备案部门并无异议、照常备案；建设单位作为合同管理主体没有独立资金及经费来源，承担不了相应责任风险，其管理能力也达不到合同约束的预期效果，以追求利润为主的施工方会充分利用这一弱点，在项目实施过程中随意提出调整规模和标准的要求，以设计变更作为突破口，将合同变为开口合同，争取更大的利润。监理单位由于市场竞争激烈，市场监督管理滞后，无序竞争，监理控制质量、造价、工期的三大职能丢了后两项，并仅对业主负责，“监而不理”现象时常看到，监理队伍“外聘人员多，离退休人员多，无证人员多，现场人员少”，没能起到监理的真正作用。此外，现实情况中的人为因素和行政干预也导致项目难以严格履行合同。各管理部门往往从各自业务出发，许多问题在工程后阶段才出现，平时发生的许多超概算问题都未能及时发现与纠正，造成后期工程款无法支付，拖欠农民工工资，甚至危及社会稳定。

5.后评估缺失，项目效用难以衡量。投资项目评估是投资项目建成投用后，对项目的目的、执行过程、效益和影响所进行的全面和系统的分析，旨在从投资项目中吸取经验教训，科学合理地进行决策，提高管理水平和投资效益。而目前的政府投资项目，基本处于“重建设、轻管理、少论证、无评估”状况。这一状况在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目事后控制和监督作用的发挥。

三、加强政府投资项目超概算管理的对策建议

1.加强项目前期工作，提高决策的科学性。政府投资项目大多是非营利的社会公益项目，关系国计民生，要重视项目决策的科学民主。建立科学的决策程序和机制，规范决策行为，明确决策责任；要实行集体决策，对关系国计民生的重大项目要做到充分依靠专家参与，要建立听证会制度，广泛征求社会公众和有关方面的意见，充分论证其必要性、可行性。要加强对政府投资项目前期研究工作的力度，积极创造条件，引入竞争机制；严把方案设计关，组织有关部门和一批专家为主体的专职审查人员对建设项目进行论证、咨询，把建设项目的可行性研究、决策阶段建立在优化评选的基础上，切实有效遏止“三超”现象在源头的滋生。

2.加强设计阶段工程造价的控制，积极推行限额设计。初步设计是对建设项目作出基本技术决定和确定全部建设费用的设计，是保证项目进度、质量和节约投资的前提。设计人员要肩负起优化设计与有效控制造价两副重担，运用价值工程对项目设计方案进行优选，积极推行限额设计。要严格按照国家对各行业工程设计文件编制深度规定和相关的专业规范文件进行初步设计，要全面、正确地表达建设意图；要遵循简朴庄重、经济适用原则，同时兼顾美观和地方特色。设计人员与工程造价人员要密切联系，避免设计人员只管画图，造价人员只管算钱，投资多少与设计人员无关的现象；造价人员要从经济角度参与设计阶段全过程，当好设计人员的经济参谋，严格按照国家定额和地方材料信息价实事求是编制工程概算，对其完整性、准确性进行公正评价；促使设计单位处理好技术与经济对立统一关系，使设计与概预算形成有机整体，提高设计质量，克服“三超”现象。

3.强化施工阶段工程造价的控制，严格设计变更和签证的管理。一是要抓好项目的招投标管理。明确工程中标价必须控制在批准的财政预算之内，同时要提高标底编制质量，保证标底价与最后工程决算价基本相衔接。二是要强化合同管理，明确承包合同价和以后的合同价调整控制在设计概（预）算内。三是要建立严格的设计变更、签证审批制度，特别要加强工程变更的可行性研究和评审，尤其是重大变更、签证必须建立分级审批和先报批后实施制度。四是要完善监理制度。监理单位对擅自提高建设标准、扩大建设规模、改变建设方案等行为，要及时制止或上报有关主管部门；对于职能履行不好的监理单位，视情况给予劝戒或限制其承担政府投资项目的监理任务，并建议有关资质管理部门给予相应处罚。

4.加强各部门之间的配合协作，加大概（预）算的控制与监督力度。一是加强对业主的管理。业主不仅是政府投资项目的管理主体，而且是所有合同的缔造者，对业主的管理要实行责任追究和约束激励机制，对项目管理混乱、随意变更合同、未经批准擅自超规模、超标准、超概算的建设单位，要视情况给予通报批评、媒体曝光以及经济和行政处罚，违反法律、法规的，转有关部门处理。项目业主在实施过程中能积极主动采用新机制、推广新技术、优化设计方案、合理节约投资的，给予通报表扬，且根据工程投资的结余额度给予适当奖励。二是加强对中介机构管理。建设项目所经过的“五算”阶段，都要经过可研、初设、预算、决算等有关中介机构的具体工作，各中介机构要以对政府和项目业主高度负责的态度，把好各个阶段的工程造价控制关口，自觉强化自我管理力度；对中介机构提供的设计、预算、决算等成果要加强监管和约束，引入比较评审、二次复审和造价控制惩罚机制，通过比较或复审检查，对服务质量不达标的中介机构，不仅要部分或全部扣除服务费，而且要给予降低其业务考核成绩，列入不良记录或禁止其承担本级政府投资项目任务等。三是政府主管部门要建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序。凡未经项目审批部门批准，擅自修改图纸、擅自违规施工的，其增加的投资由施工单位自行承担。施工单位与业主签订的《施工承包合同》，除遇不可抗力外，原则上不允许调整合同金额，确需超过的，必须由项目审批部门和招投标主管部门审查并按有关程序报批准后方可实施。

5.制订约束各方行为的管理规章，实施项目后评价工作。针对当前政府投资项目存在的问题，应抓紧制订管理规章解决和防范，以法律手段、经济手段和行政手段来约束项目监管单位、法人单位、设计、监理、造价等中介单位及财政和审计单位的责任和义务，增强其责任感和积极性，达到控制工程造价的目的。建立健全政府投资项目的后评估制度，实行动态跟踪管理。项目建成后，要按照相关规范及时组织竣工验收；项目交付使用期满一年后，选聘具有相应资质的评价中介机构，对部分项目进行后评估工作。评估建成项目是否达到原定设计内容，有无改变原定建设功能和使用用途等，全面评价项目实施后综合经济和社会效益、经验与教训等。提交的《项目后评价报告》可作为政府投资重大决策失误责任追究的重要依据。

控制政府投资项目的概预算管理，必须建立全方位全过程地监督制衡管理机制。纪检、监察、发改、财政、建设、审计和工程项目的使用部门应当加强对政府投资工程运作过程的监督，加强配合，按照各自责任分工，把好各个关口，加大协作力度，形成监管合力。发改部门要严把项目审查关，加强项目建设实施阶段的监督检查；财政部门要严把预算评审和资金使用关， 积极监督年度投资计划的实施、概预算执行和资金到位情况；审计部门要把造价审核关，对未经批准的设计变更，不作为计价依据，对概算外的工程投资支出不得列入工程造价；监察部门要加大对职能部门履行职责情况的监督检查力度，对违反法律法规造成重大损失的，要依法追究有关单位和责任人的行政及法律责任。

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（作者单位：晋城市财政局 山西晋城 048000）

（责编：若佳）