美国特色的腐败（下）——政治献金制度下的合法性腐败

文_袁南生

美国特色的腐败（下）——政治献金制度下的合法性腐败

文_袁南生

在美国，与政党政治息息相关的官官相护和裙带关系，成为腐败滋生的主要土壤，其典型表现方式是“一朝天子一朝臣”，也就是任人唯亲。《汉语成语词典》对任人唯亲的解释是：用人不问人的德才，只选跟自己关系亲密的人。任人唯亲要成立，必须具备两个条件：一是“亲”者不具备胜任能力；二是任人者之所以这样做，是追求个人利益的最大化。说现在美国的政治是一朝天子一朝臣，一点也不过分。

奥巴马与卡罗林·肯尼迪

任人唯亲 外交先行

奥巴马登上总统宝座后，立即用大使职位“奖励”捐款人。提名“金主”担任驻外大使是美国的一项政治传统，这并非奥巴马的发明，其用意在于回馈竞选支持者。据俄罗斯之声电台网站记者罗曼・马莫诺夫2013年2月8日报道：美国大使的职位可以买到，但是很贵，奥巴马任人唯亲的政策广遭诟病。

报道说，美国国务院将大换班。专家们预测会更换一些驻外大使。奥巴马总统会将自己人（包括朋友和资助人）安排在有利可图的岗位上，这不是什么秘密。宾夕法尼亚大学教授杰特和约翰内斯通过科学分析的方式编制了一份清单，这份清单上清楚地表明需要花多少赞助费才能得到大使的职务。

杰特曾在美国国务院任职28年，出任过驻莫桑比克和秘鲁大使，现在搞研究工作。杰特说：“我作为一名职业外交官，很想知道一些圈外人如何进入这行当大使，从中看到一个很有意思的研究课题。我想通过分析研究找到问题的答案，弄明白政治与大使任免之间的关系。我们已经搞清楚，有30%的大使岗位提供给奥巴马的朋友和捐赠人，而不是职业外交家。即便在大选中花200万美元，也不一定就能得到一个有利可图的位置。”

他们通过研究谁在奥巴马竞选中花了多少钱，并与大使任命决定进行对比。最贵的大使职务是驻法国大使和驻摩洛哥大使（显然这也是人们愿意去的地方），他们向竞选基金的直接投入高达600万美元。

杰特对记者解释说，这并不是说购买大使的职位是依法行事。他认为这种用人政策有损美国的形象，会导致外交冲突。“他们中的许多人不具有外交工作的必备素质。其中不好任命是不恰当的。往往会任命一些偶然出现的人，而不是经验丰富的外交官。大使的能力应当与美国的影响力相符，应当懂得外交工作的特点。任人唯亲的政策会损害美国的世界地位。”

美国总统奥巴马提名前总统肯尼迪之女担任美国驻日本大使，消息一公布，立即引发政策评论界的一片质疑。早在2008年奥巴马还未在大选中大获声望时，作为前总统之女的卡罗林・肯尼迪就在《纽约时报》上撰文，称赞奥巴马颇具其父亲的遗风，大大提振了奥巴马声望。同时，奥巴马在肯尼迪家族另一政要参议员爱德华・肯尼迪的帮助下，成功击败了希拉里，成为总统候选人。

舆论指责奥巴马提名门外汉任驻日大使，认为这件事充分证明了奥巴马任人唯亲。美国《外交政策》杂志刊文称，卡罗林除了写过这篇洋溢着赞美之词的文章外，其资历显然难以匹配美国驻日大使这一职位。作为一名律师，她为家族慈善事业倾尽全力，但是她对日本并没有深入研究，在外交、政府事务方面的经验也乏善可陈。尽管拥有深厚家族背景，但这位大使候选人几乎没有外交经验，这一任命反映出奥巴马政府在外交政策上的武断，甚至有“任人唯亲”之嫌。

《外交政策》指出，任命一名毫无外交经验的新手作为美国驻日大使，此举会向国际社会传递出很多不良讯号：第一，美国不在乎此人是否有外交经验；第二，美国政府喜欢任人唯亲；第三，美国外交政策更多以总统为中心而不是以整个政府、整个体制或国家利益为重。

文章最后警告称，历史及常识告诉人们，个人权力集中会造成大量经验和观点的流失，这会给一些关键部门或政府在实施重要决策或开展相关工作时带来更大阻力，更糟糕的是，这将向全世界传递美国时下的政治导向及价值观。文章最后质问：美国是否要像其他许多国家一样，为任人唯亲的资本主义付出外交上的代价？

据悉，奥巴马竞选期间的主要资金筹募人路易斯・萨斯曼得到总统的丰厚回报，被提名为美国驻英国大使。英国《星期日电讯报》报道，白宫前总统顾问吉姆・努佐说，奥巴马需要能提供大量现金的人，萨斯曼已“支付钱款”，如今赢得前往伦敦的机会。努佐说：“奥巴马应选择一名重量级外交官出任驻英大使。在两国关系如今遭受多方压力的情况下，新大使需能强化美英特殊关系。然而，奥巴马似乎选择了一位准备去度4年假期的人。”

《星期日电讯报》认为，“白宫预计将辩称”，萨斯曼之前担任花旗银行副总裁的经历让他熟悉伦敦的金融体系，因此很适合担任美国驻英大使。萨斯曼来自奥巴马的故乡芝加哥，是一名律师和银行家。作为民主党最富经验的资金筹募人，他多年来为民主党候选人参加大选筹得大量资金。

然始料未及的是，萨斯曼可能会出任美国驻英国大使的消息传出后，奥巴马的用人政策立即受到一些人的公开指责。批评者认为，这是“任人唯亲”，与奥巴马先前承诺的政治变革背道而驰。美国外交部门官员罗纳德・施皮尔斯认为，这种做法是对职业外交官的“侮辱”，“那是一种取悦或安抚行为，通常那些（筹募资金的）人都会被当作‘大使先生’”。一些批评者认为，英国政府如今担心奥巴马是否会像前任们那样重视英美特殊关系，在此时机，任命一位知名资深外交官出任如此重要职位“更为恰当”。

值得注意的是，奥巴马对不少其他大使的任命也是按投桃报李、任人唯亲的方式确定的。例如：

美国驻阿根廷大使提名人诺亚・马麦特曾在2008年和2012年总统大选中分别为奥巴马竞选筹资至少50万美元。在2013年2月6日美国国会参议院外交委员会任命听证会上，诺亚・马麦特承认从没去过阿根廷，也不怎么会说西班牙语。

驻挪威大使提名人乔治・楚尼斯曾向奥巴马和其他民主党人提供政治献金至少130万美元。这位外交门外汉在听证会上，将挪威的执政党称为极端主义，引起该党的愤怒，他甚至提到了挪威总统，但挪威是君主立宪制国家，没有总统一职。

驻匈牙利大使提名人科琳・贝尔是一名肥皂剧制片人，也是民主党的筹款人。她似乎对自己将要赴任的国家一无所知，在国会回答“美国在匈牙利的战略利益是什么”的问题时，其更是吞吞吐吐、语无伦次。当被资深参议员麦凯恩问及“将怎样与前任大使表现不同”时，她顾左右而言他，麦凯恩三次向其提出问题核心，终不得要点，最后只能表示“显然你不想回答我的问题”。

上述3位大使提名人在出席听证会时相继“出丑”，暴露了他们见识狭窄，且经验甚少，引起外界普遍质疑。对此，国务院发言人玛丽・哈夫在记者会上坚称：“所有的大使人选都非常合格。”大使提名过程由白宫主导，总统和国务卿都支持提名人。她还强调，“捐没捐款”不会让大使提名人变得“更合格或者不够合格”。

无独有偶，美国驻英国大使马修・巴曾是奥巴马2012年总统竞选团队的财务主席，他帮助筹资7亿美元竞选经费，其中他一人就筹款超过230万美元。而驻意大利大使菲利普斯是来自华盛顿的律师，在竞选中捐款50万美元。约翰・埃莫森曾在洛杉矶帮奥巴马筹得150万美元，担任美国驻德国大使。简・斯特森是IBM公司的继承人，筹资240万美元，在美国驻法大使职位的争夺中领先。

此外，其他多国大使职位也都“价格不菲”，获得任命的人都曾帮助过奥巴马竞选。《华盛顿邮报》说，这些拙劣的任命凸显了用大使这样的美差回报富裕的捐助者和关系亲近的政客的危险，也为共和党人指责白宫找到了新靶子。这也表明，奥巴马现在已经变得和他的前任一样，把几十个主要的外交职位给了自己的捐助者。

只要捐款多，就能当大使？美国《华盛顿邮报》网站2月14日报道称，关于美国总统是否应该通过任命大使的方式回报政治选举捐助者和自己的死党，这是一个争论了一个世纪的话题，奥巴马总统一连串尴尬的大使任命方式再次引发了人们对此话题的争论。奥巴马提名竞选筹款“金主”出任大使的做法再次遭遇挑战。

有数据表明，奥巴马在提名“金主”出任大使方面已开创数十年来历届总统之“最”，背离了其上任之初“多让职业外交官出任大使”的承诺。美国多家媒体援引美国外交人员协会提供的数据称，多年来总统任命驻外大使遵循“三七开”定律，70%的大使职位由职业外交官担任，其余30%由总统的政治伙伴担任。但自奥巴马第二任期以来，提名政治伙伴担任驻外大使的比例已超过50%。然而，在里根和福特任总统期间，这一比例约为38%，克林顿与卡特任总统期间，这一比例约为27%。

当然，担任大使的并非都是奥巴马的政治捐助者，得到大使任命的还包括前白宫助手和奥巴马的竞选助手们，比如驻南非大使、驻丹麦大使和驻坦桑尼亚大使。奧巴马还任命了前白宫法律顾问卡桑德拉・巴茨为驻巴拿马大使。这些都是奥巴马私人圈子里的人。

对此，哈佛大学的约瑟夫・奈教授评论说：“毫无疑问，它削弱了我们的实力。我们的模式看起来似乎比欧洲模式更奏效，当然也比日本模式奏效。它所代表的就是任人唯贤的资本主义。如今，这种模式遭到了破坏，我们的信用也同时受到了损害。”

有必要指出，美国的许多大使职位可以供总统送人情用，这是历史形成的潜规则，而且已经司空见惯，大家见怪不怪。长期以来几乎没有人认为这有什么不妥。罗斯福竞选总统，肯尼迪的父亲帮了大忙，所以给肯尼迪的父亲弄了个美国驻英国大使当当，在国外也风光一下。

路易斯·萨斯曼

任人唯亲 司空见惯

美国政府任人唯贤，还是任人唯亲？最好我们还是看看美国人自己怎么看。美国全国广播公司2003年2月28日曾报道说，美国现任政府中家族网络繁杂，且不说最有权势的总统布什家族，副总统切尼，国务卿鲍威尔，大法官安东宁・斯卡利亚和参议院民主党领袖汤姆・达施勒都有家人在政府就任高官。11年前的老布什总统曾经大力宣扬家庭价值观，其后子承父业的小布什领导美国政府成长为一个前所未有的庞大家族企业。

庞大的行政部门充斥家族网络。先看看副总统切尼一家。他的女儿伊丽莎白被任命为副助理国务卿，在鲍威尔的手下干事。伊丽莎白的丈夫菲利普，也就是切尼的女婿，是管理和预算办公室的总顾问。菲利普老板的姐姐德博拉是司法部的助理大律师。再看鲍威尔一家，他的儿子迈克尔则是联邦通信委员会的主席。

号称公正、独立的司法部门也是脱不了裙带关系谱。首席大法官威廉姆・伦奎斯特的女儿珍尼特是卫生和服务部的总检察官。另一位大法官安东宁・斯卡利亚的儿子尤金被任命为劳动部的法律顾问。

国会山更是有着千丝万缕的裙带关系，并且与外面的游说公司有着说不清的瓜葛。参议员奥林・哈奇的儿子斯格特是一家著名的游说公司的合伙人，曾经成功为美国最大的电信运营商威利増、制药巨头葛素兰史克和其他很多公司游说竞选。民主党众议员、交通方式委员会资深成员罗伯特・马修的妻子桃瑞斯，是另一家有名的游说公司的政府关系主管，这家公司的客户包括自行车制造商和全国猪肉生产商协会。

媒体对美国政治任人唯亲的指责并非捕风捉影，一个典型的例子是：阿拉斯加的共和党参议员弗兰克・穆尔克斯基成功竞选州长的职位，他需要任命一个人来干完他的2年议员任期。于是他宣布要在全州广泛寻找接班人，最后出人意料也合乎政治需要地选择了他的女儿琳达。

任人唯亲 由来已久

美国历史上历来就存在严重的用人腐败：考虑亲疏多过考量德行。这一点在镀金时代的美国体现得尤为明显，格兰特总统最为人诟病的一点，就是近乎灾难性地大搞裙带关系。

一是用家族的人，特别是老婆的家人当官；还应妻子的要求，任命她的一些“娘家人”做大官。这也是他在组阁之初就招致舆论强烈反对的重要原因：内阁中有如此多的人不是总统的亲戚，就是他老婆的亲戚。

二是把很多重要职务给了自己以前在军队的同僚，导致事实上重用外行。其中最让人笑掉大牙的是对海军部部长阿道夫・博里的任命。博里是一个既无从政经验又无海军知识的人，唯一不缺的就是钱，而这正是格兰特看重的。但问题是，海军部不仅重要，而且是专业性极强的地方，博里在这里根本就是“丈二和尚”，自己都觉得像个傀儡。结果，没过3个月他就主动辞职了。像这样的外行领导内行的现象，在格兰特时期比比皆是。对此，参议员查尔斯・萨姆纳愤怒地说：“美国正在遭受着一种如水肿病一般困扰着人们的裙带关系的折磨。”

三是提携“劣币”，去除“良币”。任人唯亲的另一面，就是不能给予正直的官员以必要支持，导致内阁成员频繁更替，这也是格兰特时期的政治乱象之一。以任命司法部部长为例。1870年到1871年在职的阿莫斯・阿克曼，是反对铁路业主不法行为的正直官员，但在铁路业主们的说服下，他不久便被格兰特解职了。解职时，格兰特安慰性地称颂阿克曼是热忱、正直而勤奋的人，并提出以其他职位作为补偿，被阿克曼断然拒绝了。

而在阿克曼之前，1869年到1870年在职的埃比尼泽・霍尔则是另外一个典型。在任人唯亲成风的格兰特政府中，霍尔是为数不多以业绩而不是对长官个人的忠诚来任用下属的领导者，他挑选了九位能力出众、为人正直的新人出任新创设的联邦法官职位。这引起了那些希望把自己人安插在这些岗位上的政要和议员们的不满，最终，孤立无援的霍尔在得不到总统支持的情况下黯然离去。无独有偶。在霍尔去职的同一年，内政部部长雅各布・考克斯在其部门实行了按功绩奖励的制度，抵制了任意封官许愿的做法，但同时也与格兰特发生了激烈冲突，在上任不到1年后就愤然离职。

由于任人唯亲，格兰特对官员品行的考量明显不足。尽管做了总统，但格兰特似乎还没有摆脱战时思维，挑选内阁官员用的是当初挑选军事幕僚的模式，看重的是私人关系，而不是他们的声望和公众的需要，因此，格兰特比美国其他任何总统都更多地降低了阁员们的品德标准。

格兰特身为共和党人总统，用人却不征求共和党领导者的意见，格兰特用什么人根本没有和他们商量过，有些内阁部长甚至是从报纸上才得知自己的任命，而这些人也大多很不给格兰特争气，相继丢人现眼地离开了政府。这对格兰特的威信构成了极大的伤害，也使得这位战功卓著的将军成为美国历史上最不称职的总统之一。

后世的历史学家愤然指出：“格兰特随和的管理作风，似乎已经被政府内外一大群没有道德的官员当作了腐败的‘公开邀请’。”自那以后，象征着裙带之风、上层腐败和任人唯亲的“格兰特主义”一词变得越发臭名昭著。

任人唯亲 制度使然

美国的总统每四年换一届，而每当一个新总统上任时，其前任的联邦政府官员基本上都不用了，而是明目张胆地用自己的人，根本不像中国官员总是把“任人唯贤”的话挂在嘴边，生怕别人说他“任人唯亲”和“拉帮结派”。

一般来说，联邦政府各大部的第一二把手都是由政党指派的。这些人正所谓是“一朝天子一朝臣”，随着美国共和党和民主党的轮流执政而每四年或八年一换班。这些人大部分是美国总统大选中的有功之臣，总统为了回报对方和政党利益需要，将他们提名为各大部委的一二把手。总统提名后，还要得到美国国会的听证认可才能走马上任。这些人上任后，再由他们提名推荐所属各部门的正职以及他们的助手。其所任命的官员都是在总统大选时，为新总统上台出过力流过汗的人，都是自己党派的人，尽管别的党派中有优秀的人才，但新总统一般是不会用的，对此，美国人似乎习以为常了。

美国总统的选举耗时耗力，总统大选就像是一场宣传战争，每个总统候选人都有自己的团队和支持者，选举时都是极力表扬自己攻击别人，以争取选民；一但自己当上了总统，就会对自己团队的人和党派的人进行论功行赏、封侯拜相，至于别人，那就靠边了。

这就有点像中国过去靠武力打下天下后的场景一样，自己的亲戚朋友和有战功的都能得到封赏，而不管别的有本事的人。想当总统的人需要有一批死党为其四处奔走，效犬马之劳。主公上台后自然是要论功行赏，将有功之臣安插到各个部门任职。总统出访时还不忘记这批小兄弟，组团时都把他们安排进去。

（作者系外交学院党委书记，此前任中国驻旧金山总领事，应邀为本刊撰写专栏稿件）