公众参与与社会协同治理的实现

胡琦

党的十八届三中全会明确指出，创新社会治理体制要坚持系统治理、依法治理、综合治理与源头治理，鼓励和支持社会各方面参与。近年来，重庆市江北区鼓励公众参与社会治理，探索出一条以“政府主导，社会协同”为特征的协同治理之路。本文以江北区为案例，探讨基层政府推进社会协同治理的做法、价值与经验。

一、公众参与促进协同治理的理论分析

治理理论为公众参与社会治理提供了理论支撑。治理理论认为，治理是政府、公民或其它社会主体通过合作、协商等方式实施对社会公共事务的管理。公民、社会组织与政府处于平等的地位，成为公共治理的直接主体，可以依法参与到社会治理中来。可见，公众参与社会治理是治理的应有之义。具体到本文讨论的协同治理问题，要回答公众参与和协同治理之间关系，我们首先要对协同治理的特征有一个明确的认识。

20世纪80年，随着西方“治理革命”的兴起，倡导治理理论的学者吸收了协同学的理论，提出了协同治理的概念。一般认为，协同治理是指政府构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育，并与社会一起，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用。[1]协同治理作为一种社会治理机制，在治理的主体、过程与文化上具有以下基本特征：第一，主体的多元化。协同治理是一种多中心治理，即政府与其它社会主体共同构成社会公共事务治理的权威。多元主体在社会治理过程建立起纵横结合的高度弹性化协同组织网络。第二，平等伙伴关系。协同治理要求政府、市场与社会在社会治理过程中结成伙伴关系或契约安排。这要求政府进行分权与去官僚化，向社会主体提供公共服务的空间与决策权，建立服务型政府。第三，高度依赖社会资本。协同治理的实现以主体之间的信任与合作为基础。只有在充分发育的社会资本的基础之上，多元主体之间的良性互动与合作才有可能。

从上述分析可以看出，协同治理的发展以社会壮大与政府职能转变为必要条件。社会自主性增强与政府治理创新有赖于公众参与。首先，公众参与有利于培育公民的志愿精神、公共参与热情，能够提升社会结社程度、促进社会组织发育，从而增加了社会资本，为协同治理奠定了社会基础。其次，公众参与有利于民主政治发展与政府治理创新。民众参与能够有效的监督政府，防止公共权力滥用，促进决策民主化，推进服务型政府建设，从而促使政府有效保障社会主体所需空间、资源、权利与能力。总之，从理论上讲，公众参与与协同治理相互契合，公众参与是实现协同治理的条件与路径。在实现中，公众参与演进为协同治理的模式，需要具体的体制、机制与方式。

二、在公众参与中实现社会协同治理

社会协同治理成功与否以及深入程度取决于国家与社会之间关系的张力。重庆市江北区在公共安全、公共服务等领域畅通公众参与渠道，推动政社合作治理，建构了多元主体联动的协同治理机制。

（一）联动组织：协同治理的组织结构

江北区整合社会资源，建立了政府与社会力量相互合作、相互支撑、相互融合的联动网络，确立了多元治理主体的组织结构。为了便利社会各界参与社会安全治理，建立“一中心联运多室”的“1+N”专业调解组织。在政法各机关、交通、人社、国土、市政、经信委、卫生、工会、妇联等社会矛盾较多部门和行业设立专业调解室，并由区司法局牵头成立了江北区社会矛盾专业调解指导中心。广泛吸纳社会工作人才、知识界以及社会贤达，建立专业调解队伍与由专业律师和人大代表、政协委员、社会知名人士组成的兼职队伍之间的联动，形成调解服务联合机制。此外，江北区通过建立“社会管理志愿者联盟”，在区、街（镇）两级联合社会组织、志愿者以及人民群众，发挥社会力量公共服务的功能。“社会管理志愿者联盟”是一个结构完整的组织体系，建立了层级网络的组织架构。在区一级成立了“社会管理志愿者重庆江北联盟”，各街镇成立以街镇命名的“社会管理志愿者江北XX联盟”。这种严密的组织体系，有助于“社会管理志愿者联盟”吸收志愿者协会、义工、社会爱心人士、社会组织等社会主体提供各种社会服务。

总体来看，联动组织是由多个、多层、多届别和多领域行为主体联合而成的网状联接实体。多元主体依托联动组织展开协商、互动、对话，有利于主体间的资源共享、功能互补、合作共建，实现了政府与社会的协同治理。

（二）民主协商——协同治理的运作机制

江北区协同治理采取民主协商的运行机制。在实践中，江北区华新街群众议事会、六步评议法、郭家沱街道“三询”制度无一例外地包含有民主评议制度。颇具特色的民主评议制度成为民主协商制度的具体实现形式。其一，民主评议制度确立了基层民主协商的程序制度。郭家沱街道“三询制度”具体指社务问询、村务质询、街道答询。“问询”、“质询”程序结束后，群众将对相关答复情况进行满意度民主测评，测评结果作为村级班子和村社干部年度综合考评的重要依据，将与村级年度班子及干部绩效奖励挂钩。如此看来，民主评议的方法包含着利益表达、公共决策以及决策输出整个过程，并且把民众的民主决策权、民主管理权、民主监督权用制度形式确立下来。这样一来，协商议题的产生、协商过程的监督、协商结果的执行都有完整的制度保障。其二，民主评议保障民主协商的实效。近几年来，江北区不断探索“双向挂牌”“六步评议”等民主评议新形式。通过民主评议，党政部门有关社会治理的决策、执行与结果处于群众的监督之下。通过推行“选、述、问、评、改、奖”“六步评议”法，群众作为主体，能够被选定为综治参评人员，听取考评对象述职，询问综治工作执行情况，监督群众反映问题的整改情况以及奖励情况。评议制度确立了制度规范，使群众科学参与，实现群众参与的理性化、制度化、有序化，保障了群众参与民主协商过程的实效。

三、江北区实践的成功经验

协同治理的实现必须具备一系列条件：一是参与各方应具有共同利益，这是形成协同治理的驱动力；二是参与各方都应该获得政府权威的强力支持；三是参与各方应具有充分的相互信任和尊重。我们可以把协同治理过程分为三个部分：协同治理的初始条件、协同过程和协同结果。在这三个层面的框架下具体分析江北区建构协同治理机制的经验。

（一）完善参与渠道，促进协同治理展开

江北区重要经验是以建立社会参与平台为切入点，推动协同治理的展开。“志愿者联盟”，“三询制度”、“三专三联”体系等参与机制具有规范性、程序化、制度化的特征，增强了多元主体间的互动互信，为协作治理的兴起与长期持续发展提供了良好的制度环境。

联动组织为政府与社会对话、交流、讨论与合作提供平台。一方面，当社区制取代单位制之后，运动式动员方式逐渐丧失合法性。联动组织转变传统的动员方式，通过其组织与协调功能，把政府、群众自治组织、社会组织等多种资源有效地整合起来，吸纳社会力量参与治理。比如，在“志愿者联盟”的联系和协调下，江北区很多行业与部门都建立了志愿者队伍，相互协作开展服务。区委组织部党员红岩志愿者服务队、区文明办精神文明建设志愿者服务队、区信访办应急志愿者专业服务队、区卫生局白求恩医疗服务队、区检察院检察志愿者爱心服务队、团区委青年志愿者服务队、区妇联巾帼志愿者服务队等积极开展各项爱心活动，广泛参与了社会管理和服务工作。另一方面，联动组织实现民众参与的组织化。人民群众由于利益多元、组织分散，容易受到社会舆论影响，继而导致群众非理性、非制度化、被动性的参与。因此，必须对群众进行有效地组织，使其达到组织化标准。江北区以政府为主导建立各种联动组织使之成为群众相互联系、合作的组织化实体，提高民众参与的组织化程度。从某种角度来讲，组织化就是赋权的过程。群众参与联动组织就是获得参与权、管理权、监督权的过程。通过集体赋权，民众能够增强他们的联系纽带，建立社会网络，成立各类群众性组织，从而促进社区自治组织的发展，增强社会信任，提高民众协同治理能力。

（二）建立平等协商机制，推动协同治理的过程实施

江北区协同治理的运行以民主、平等的协商机制为特点。其一，平等协商机制是协同治理中利益相关者的沟通对话方式。网络化议事平台建构了政府与群众平等交流、协商对话以及合作治理的渠道。平等协商平台建构了协同治理中利益相关者的信任基础，消除了彼此之间隔膜，平衡了主体间信息不对称，形成了多元主体间共同利益的基础。其二，平等协商成为多元主体间互联互通、互惠互利的基础。江北区通过民主评议，质询制度保障了协作过程中决策的透明性、公平性。通过评议监督确保公共机构信守承诺。通过对话讨论保证治理主体各方相互信任，奠定了多元主体协同的基础。其三，平等协商实现了社会治理的共享共担。江北区的平等协商机制明确了社会群众的具体权利，确保群众分享决策权。群众不再只是身处治理决策的“外围”，而是置身于决策之中，是决策的参与者与执行者。在一些涉及群众切身利益的公共议题上，比如小区环境、房屋拆迁等问题上，充分吸纳群众参与决策，避免了对抗性决策的高昂成本。与此同时，平等协商机制也明确了社会群众的责任，要求群众与政府要共担责任。其四，平等协商是协调各方利益矛盾，保障公共利益的基本手段。由于主体的威望、资源与能力存在差异，协同治理过程中主体间冲突在所难免，主体为一己私利而退出协同机制的情形很容易发生。江北区采取平等协商的方式确保治理共识形成，有利于协同机制的稳定。具体做法是：在确立协作治理的目标方向阶段，设立了广泛征求群众意见的机制与平台，以对话协商的方式确立协作治理的规划与议程。在协作治理的实施阶段，通过民主议事、民主评议、双向挂牌等机制，与群众民主协商规划权力，配置资源，分配任务。

（三）合理配置内部组织功能，保障协同治理实效

江北区协同治理机制建立在“大综治”的基础上。继承了“大综治”中“大”的特征，奉行开放性的原则，最大限度地囊括了各种利益相关者，因此协同治理中各行为主体之间依赖关系比较松散，多元主体间协作建立在自愿基础之上，从协同中退出的风险性相当高。

针对上述主体利益分散的问题，江北区采用党政部门嵌入式协同治理机制，借助党政组织的资源确立治理权威。具体而言，通过强化党委政府的核心作用引领协同机制内部组织功能的发挥。比如，江北区观音桥街道改变以往按单位建立党组织的格局，整合社区内两新组织、学校及辖区内机关企事业单位共同参与建立起“大社区党委”，增强了基层党组织在社会治理中的组织和领导作用[2]。此外，江北区还依托党政部门建立区、街道、社区三级领导组织网络。以“项目”、“委员会”、法规规范等形式赋予这些领导组织监督、协调的职责。区级领导机构通过提出倡议、确立治理议题、协调街道各部门以及提供专业指导，有效地保证了跨边界公共治理的广泛参与，多元主体的群策群力。要言之，党政部门主导联动组织，并为参与机制的运行提供资源保障，赋予各种参与渠道坚实的公共性、合法性、权威性。党政权威在协同机制兴起过程中发挥着重要的作用。其一，参与机制的公共性确保多元主体协同治理的议题是与公共利益密切相关的公共问题，最大限度地吸引群众广泛地参与。其二，参与机制的权威性能够保证民主协商结果能够顺利的转化为公共政策，使参与协作的利益相关者达到协作的预期目标，从而起了激励协作积极性的作用。其三，党政部门奠定了参与机制合法性基础。合法性增强了协同参与的利益相关者之间的信任程度，进而增进主体间协同的可能性。江北区的实践表明，在当前社会机制发育不成熟，运用党政部门的权威与资源，协调、管理、调控协同治理过程是一个可行的解决方案。

基金项目：重庆市社会科学规划项目“政府在参与式治理中的主导作用及其困境研究”（2013PYZZ08）。

参考文献：

[1]郁建兴，任泽涛.当代中国社会建设中的协同治理[J].学术月刊，2012（8）.

[2]张勇.切实加强社会管理，努力构建和谐社区[J].重庆行政，2011（1）.

作者单位：中共重庆市委党校科社教研部

责任编辑：宋英俊