政府购买社会组织服务定价机制研究

许　源

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海　200030）

政府购买社会组织服务定价机制研究

许源

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030）

政府购买社会组织服务成为改革公共服务体系和培育公共服务市场的重要制度安排和普遍措施。“如何为所购买的公共服务定价”成为政府购买服务实践中的难题，而合理定价是保障公共服务质量和培育公共服务市场的重要因素。目前，政府购买服务定价存在单方定价、定价总量较低、定价结构不合理等问题，影响了社会组织这一市场主体的培育和发展，进而影响公共服务质量的提升。为此，本文建议从建立定价参与机制、合理测算成本、调整价格结构、分类购买服务等方面完善政府购买服务定价机制。

政府购买社会组织服务定价机制社会组织培育

一、政府购买服务定价的现实意义

2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，“政府向社会力量购买服务是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”社会组织是政府购买公共服务的重要主体。政府购买社会组织公共服务（下文简称“政府购买服务”）是把服务安排者与服务生产者区分开来的制度安排［1］。通过契约化的方式，政府转变为资金提供者和服务监管者，社会组织作为服务提供者，双方在很大程度上共享公共资金支出和公共权威运用方面的裁量权，形成了精细的“第三方治理”［2］。但是，公共服务的民营化、社会化并不意味着公共服务质量的自然提升。有学者认为，缺乏经验数据证实政府购买服务“提高效率和节省成本”的承诺，而且对政府购买隐藏的风险知之甚少［3］。基于政府购买服务中存在“供给者缺陷”和“需求者缺陷”，政府必须做一个精明的买者，提高合同管理的能力［4］。

目前，政府购买服务已经成为我国政府普遍推行的制度安排。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2013年国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2015年财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，对推动政府购买服务、转移政府职能、培育社会组织做出了重要部署。各地政府在实践基础上，也陆续出台了政府购买服务方面的政策文件。但是，从项目申报、预算编报，到组织采购和社会组织选择，到项目监管和绩效评价等，合同管理的各个具体环节和机制，各地政府购买实践中还存在很多操作性困难。关于“怎么买”，在政府购买服务的起点上“如何为所购买的公共服务定价”是各地政府首先遇到的困难。作为政府购买公共服务开端的“定价”环节，具有保障公共服务质量和培育公共服务市场的重要意义。政府购买服务的定价机制，一方面关系到政府购买服务的绩效；另一方面关系到公共服务市场主体的培育。政府购买服务定价过高，会使得公共财政资金无法有效发挥，滋生公共市场中的腐败行为；政府购买服务定价过低，会抑制服务提供者的生存和发展空间，造成服务供给市场的萎缩或“劣币驱逐良币”，最终造成公共服务质量低下。因此，要充分发挥政府购买服务的制度优势，前提是要制定合理的政府购买服务的定价机制。

政府购买社会组织服务的定价机制是指在公共服务市场，政府作为服务的安排者或购买者，社会组织作为服务的提供者，双方如何确定所购买服务的价格，形成交易行为。具体而言，政府购买社会组织服务定价机制涉及以下几个问题：（1）结合市场发育的程度，政府购买服务定价的指导原则和思路是什么，对市场以约束为主，还是激励为主？（2）实践中存在哪些政府购买服务的定价方法和模式？（3）购买者和提供者的议价情况如何，谁来决定购买服务的内容及价格？（4）确定购买服务价格的程序是什么？（5）政府购买服务的价格结构及单项标准？（6）政府购买服务的定价机制对提升公共服务质量、培育社会组织等方面产生了哪些影响？就以上定价因素，本文主要从政府购买服务的定价方法和模式、定价机制存在的问题、推进定价机制完善三个方面进行探索性分析。

二、政府购买服务的定价方法和模式

由于国内政府购买社会组织公共服务处于探索时期，虽然各地政府陆续出台购买公共服务的实施意见，但是多数实施意见未涉及政府购买服务应如何定价的问题。关于定价方法，怎么对所购买的服务进行定价，是政府购买服务中政府部门遇到的难点之一。目前，只有很少数的政府部门提出了购买服务定价方法的具体思路。2009年，江苏省无锡市财政局出台《关于推进政府购买公共服务改革的实施办法》，2014年，江苏省盐城市财政局出台《盐城市市级政府购买公共服务实施细则（试行）》，2014年，江苏省苏州市人民政府办公室出台《苏州市政府向社会购买服务实施细则（试行）》，2014年，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》的通知，都规定政府购买的定价原则、定价方法，提出了“采取分类分级定价方法”，旨在对政府购买公共服务项目实行科学的成本核算，合理地确定政府购买公共服务项目的价格。

无锡市、盐城市的购买文件确定了定价原则，原则包括“不以盈利为目标，重在保护消费者的利益”、“发挥价格机制的作用，重在引导公共服务健康发展”、“结合当地的物价水平、生活水平、居民收入状况、财政支付能力等各项因素进行综合定价”、“适当维护公共服务供给者的利益，以损益平衡或微利为标准”、“购买总价在地方财力可承受范围内通过政府年度预算加以控制”。可见，购买公共服务以政府为主导，遵循市场原则，同时在市场主体发育不成熟的情况下，政府还要创建和培育公共服务的供给市场，适当维护公共服务供给者的利益。

定价方法则分为全额补贴法、差额补贴法、平均成本法、微利法，不同的定价方法有不同的定价依据，适用于不同的项目，采用不同的购买公式计算购买价格（具体内容见表1）。定价方法上，苏州市的购买文件则指出“对于补贴政策比较明确的项目，沿用原有的定价办法；对于有市场参考价格的项目，依据市场价格水平合理定价；对于以人力成本为主的项目，本着略有盈余的原则，参考社会平均成本定价；由原事业单位提供服务的项目，可参考事业单位经费核算标准定价。”中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发的《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》通知指出，“凡社会有同类或相近服务的，政府向社会组织购买服务的定价，参考社会同类或相近服务平均价格。充分考虑社区服务类社会组织人力资本密集的实际，合理确定价格构成中人力资源成本比例，促进社会组织持续健康发展。”苏州和上海的文件，揭示了政府购买服务定价必须要考虑的几个因素：服务的市场价格、社会组织的人力成本、与之前服务提供者的价格比较。总体而言，政府购买服务定价的规定较为笼统，还需要进一步出台操作化的指导意见。

表1　政府购头社会组织服务定价方法分类

政府购买服务的定价机制，不仅是定价方法这一环节，还涉及到与服务提供者的关系、项目和资金匹配及调整、财务监督管理等多个关联环节；不仅是购买公共服务的开端，还贯穿购买服务的始终；不仅是确定服务价格的过程，也是服务价格如何发挥作用的过程。

很大程度上，政府购买服务的采购方式、政府和社会组织的关系影响了政府购买服务的定价模式。《政府采购法》把政府采购分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购及询价等为主的方式，其中，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。根据竞争的程度，政府购买服务划分为竞争性购买和非竞争性购买。竞争性购买主要采用公开招标的方式，非竞争性购买主要分为协商模式和合作模式［5］，在购买实践中包括邀请招标、单一来源采购和询价。

以公开招标的方式为代表的竞争性购买，其定价特征是：（1）主要由政府各级集中采购机构或公益服务平台操作，购买服务的项目内容和金额由购买方单独决定，不是通过“讨价还价”形成价格，属于政府强制定价。（2）购买方一般提供具备详细科目的项目预算表格，在项目申报和实施中都要求“项目中各单项活动与金额严格匹配”，项目资金不可以随意调整。（3）购买方注重对项目资金的过程监管和结果审核，要求专款专用，并在项目结束时对项目进行财务审计。

以单一来源采购为代表的非竞争性购买，在购买过程中，政府购买的定价灵活性很大，以下的定价特征仅是与公开招标的方式相比较而言。非竞争性购买的定价特征是：（1）主要由政府自行采购，购买服务的项目内容和金额存在双方协商确定的空间，供需双方本着自愿的原则，通过“讨价还价”而协商达成服务内容和金额约定，属于双方协商定价。实践中，政府强制定价的情况也同样存在。（2）购买方一般不会提供具备详细科目的项目预算表格，而是根据服务提供方的内容进行具体的资金核算，在项目实施中，服务提供者可与购买者协商，调整项目内容和资金使用。（3）少数购买方会注重资金的结果监管和财务审计，比较而言，大多数购买方更注重购买服务的项目实施成效，而不对资金进行过程监管和财务审计。

表2　政府购头社会组织服务的定价模式比较

三、政府购买服务定价存在的问题

（一）服务购买者单方定价，缺乏与社会组织的沟通协商

政府购买社会组织服务是要在公共服务领域打破政府垄断地位，引入竞争机制，培育多元供给主体，把市场管理的手段、方法、技术引入公共服务，其核心在于通过契约化的方式来重构公共服务供给市场。市场契约化需要服务购买者和提供者有相当程度的平等谈判或制衡的地位。在我国政府购买社会组织服务的实践中，多数政府购买服务在定价时，主要是政府单方面根据政府工作重点、财政预算、服务需求等确定和发布项目及其定价，缺乏渠道让作为服务提供者的社会组织、服务受益者的社会公众参与服务项目设置和需求确定的过程。并且，由于公共服务的目标和内容难以衡量和具体测算，政府缺乏对所购买服务以往成本的全面核算，政府购买公共服务时定价困难，定价存在较大的随意性，突出表现为：项目的具体金额不是经过成本测算，而是“拍脑袋”决定，定价与服务需求、服务提供、服务评估缺乏关联。定价主体的单一、定价的随意性、定价机制的不透明，使得所发布的政府购买服务的价格体系不够科学、合理，在具体运行中也造成了项目资金不足，影响项目成效、社会组织对财务变通处理、项目资金过多造成资源浪费等问题。

（二）服务定价标准和结构不合理，抑制社会组织的生存和发展空间

政府购买服务的前提是有一个公共服务供给市场的存在，当政府进入一个现成的竞争市场想购买产品时，市场本身可以帮助定义这个产品，而市场竞争又会保证产品的低价格，政府会谈判出最好的交易条件［4］。但是，当市场不存在或不够成熟时，需要政府自身建立或促进市场的发展。政府对所购服务的定价，在一定程度上影响了我国不够成熟的社会组织的培育和发展。由于政府购买公共服务项目的总价和服务总量已经确定，社会组织无法在项目立项时给予反馈。为了维持组织生存、扩大市场份额，在衡量项目资金能基本维持项目运作的情况下，社会组织会按照政府单方确定的项目总价来设计服务方案，参与政府购买服务的投标。接着，在设计项目方案和具体实施项目中，社会组织会进一步遇到政府的政策性文件设定的行为边界限制，即政府政策明确规定项目预算的结构比例或单价标准，例如：项目预算中不得含有项目人员费用、管理费比例不得超过10%、志愿者补贴不能超过50元/天、专家培训费用一般在200～300元/小时等等［6］。这些价格标准和结构安排，与实际中的社会组织服务提供和组织运作存在较大矛盾。服务类项目主要依靠社会工作者、心理咨询师等专业人员开展服务，项目的主要产品是“服务”，项目经费的主要使用是在人员费用上。购买服务政策文件对“人员经费”的严格限制，以及对其他费用比例的原则性要求，在实际项目运作中并未被社会组织严格执行。如果严格执行，社会组织缺乏资金聘请专业人员，无法留存组织发展资金，组织的生存和长期发展受影响，在政府购买中，社会组织无法通过提供服务获得合理的绩效报酬，因而寻求合同激励之外的其他激励或生存之道。所以，很多社会组织会寻求相应的对策来应对挑战，例如，削减资源配置从而降低服务质量，不符合财务核算理论的变通费用入账科目，不合法甚至违法的虚报支出等，为组织争取更大的生存和发展空间。

（三）服务定价总量较低，导致低端服务普遍，加速社会组织“劣币驱逐良币”

政府购买社会组织服务是将原有部分公共服务事项转移给社会组织，但是在转移事项的同时，资金并未等额转移。政府进行服务成本测算时，特别是测算原来由政府部门、事业单位提供的公共服务，往往缺乏对人员成本、场地租金、公共事业费等“隐性”成本的测算。因而，部分政府购买社会组织服务的项目资金标准较低，总金额不足。这样的情况下，主要由专业人员构成的专业社会组织承接的项目存在资金不足的问题。若承接项目没有给机构带来盈余，甚至亏损，部分社会组织就不再参与到政府购买服务的投标中。相比较而言，主要由志愿者构成的社区社会组织承接项目的成本较低，在项目资金较少的情况下，社区社会组织也能完成项目。一般而言，相比社区社会组织，专业社会组织的服务质量较高，服务专业性强，服务效果较好。不合理的服务定价机制可能会对购买服务对承接主体和服务质量造成影响：（1）导致社区社会组织成为政府购买社会组织服务的主要承接主体，专业社会组织则成为补充主体。（2）浮于表面的、不专业的“活动”盛行，而深度的、专业的“服务”缺乏。这在整体上影响政府购买社会组织服务的绩效，影响了公共服务的质量和社会组织行业发展。

四、完善政府购买服务定价的建议

（一）建立服务定价参与机制，加强立项的合理性

在政府购买社会组织服务的立项环节，相关政府需要开展项目的需求评估，对服务对象的真实需求进行摸底调研，并全面核算项目实施成本。在需求评估过程中，可收集、听取、论证相关的社会组织和社会公众的意见，建立社会组织和社会公众参与机制，增强政府购买服务定价的科学性和可行性。条件允许的情况下，可委托独立的第三方机构开展需求评估，论证项目成本。在政府购买服务的整个过程中，建立服务购买方和提供方的对话协商机制，完善政府购买服务的定价体系。

（二）给予社会组织发展空间，合理测算服务成本

2015年财政部关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知指出，“购买主体应当充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机构、专家等专业优势，结合项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务所需支出。”合理测算成本需要考虑到公共服务市场的培育，给予社会组织等市场主体生存和发展的空间，考虑社会组织提供服务具备人力密集的特征。对于那些目标难以具体衡量的服务项目，如养老服务项目需要让老年人健康生活、身心幸福，基于这一目标的弹性，需要在合同中对老人照料做出明确、细致的规定，要采用“任务导向”的合同管理方式，在合同中列明服务的具体任务、内容、质量要求与行为规范［5］。由事业单位转移的公共服务，需要综合考虑以往财政支付的人员成本、场地租金、公共事业费等“隐性”成本，进行内部成本和承包商成本的比较［1］。合理定价，既要考虑政府公共财政资金的有效使用，出台相关政策，使得政府定价有法可依、依法行政，还要考虑社会组织提供服务时遵循市场原则，成本和收益需要平衡。

（三）细化政府购买服务的项目价格结构

现有的政府购买社会组织的项目价格结构不合理、标准不适宜，应该在制度设计上给予社会组织发展的空间，对成本进行合理测算，并对购买服务的价格结构进行调整。具体而言：（1）应该细化政府购买社会组织服务的项目价格结构，对社会组织承接服务中真实、全面的成本进行核算，并在具体的购买服务项目预算中全面体现，特别要考虑社会组织人力资本密集的特点，需要充分体现政府购买对于“人员工资”的支持。（2）对服务中志愿者补贴、专家劳务费等方面内容进行最低标准的原则性规定，同时给予社会组织根据机构制度进行调整的灵活性。（3）在保障服务质量的前提下，允许社会组织在一定范围内留存组织发展资金，作为社会组织长期运作的资金积累。（4）加强对政府购买服务项目的财务审计，并将审计结果作为之后购买服务遴选中标机构的重要依据。

（四）按照社会组织类型进行公共服务的分类购买

社会组织内部具有很大差别。与政府购买公共服务密切相关的两类组织，即社区社会组织和专业社会组织，两者在机构管理、人员构成、服务专业性、社区资源等方面存在很大不同。大多数社区社会组织内生于当地社区，与行政体制有较强关联，有很强的社区资源动员能力，但是项目人员的专业性相对不足，项目管理能力需要提升，特别适合完成指标量大的社区宣传和倡导、便民服务、大型咨询活动等服务内容。而专业社会组织的社区基础较差，往往进入社区都需要相当长的时间，人手有限，但是服务专业性强，适合完成对专业知识和技能要求较高，但数量较少的服务。如果政府购买社会组织服务时，能够进行分类招标和管理，对服务需求、服务标的、服务经费等做些区分，让不同特点的社会组织投标，承接不同类型的项目，会有利于发挥各种类型机构的特长，提升项目服务绩效。

［1］［美］E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［2］［美］莱斯特·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系［M］.北京：商务印书馆，2008.

［3］周俊.政府购买公共服务的风险及其防范［J］.中国行政管理，2010（6）：13-18.

［4］［美］唐纳德·凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场［M］.北京：北京大学出版社，2009.

［5］李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略［J］.改革，2013（12）：17-29.

［6］上海市民政局.上海市民政局关于社区公益服务项目目录及基本指标等有关事项（试行）的通知（沪民计发［2011］102号）.

Pricing Mechanism of Government Purchasing Public Service from NGOs

XU Yuan
（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

Government purchasing public service from NGOs becomes an important institutional arrangement and common measure to reform the system of public service and cultivate the market of public service.How to make a decision about the price of purchasing is a puzzle to government officials，and reasonable price is an important factor to protect the quality of public services and foster public service market.At present，there are several issues such as single pricing decision，the lower total price，and the imperfect pricing structure.In this paper，some suggestions are put forward to perfect the pricing mechanism，including the establishment of the pricing mechanism，reasonable cost estimation，and adjustment of the price structure，purchasing services in categories，and so on.

government purchasing public service from NGOs；pricing mechanism；NGOs’fostering