粮价下跌转折点

谢九

我国粮价下跌的压力由来已久。由于国际粮价持续创下新低，而国内粮价在各种保护政策下逐年上涨，国内外粮价倒挂的局面越来越严重。对于国内粮食加工企业而言，“稻强米弱”的现状，使得越来越多的企业开始选择进口粮食，从2011年以来，我国的三大主粮就已经全部变成净进口，这使得国内粮食库存积压越来越重，粮食价格下跌只是时间问题。问题的关键在于，国内外粮价倒挂并非始于今日，为何国内的粮价下跌却发生在今年？

2004年以来，我国开始启动粮食最低收购价和临时收储等农产品托市政策。对稻谷和小麦这两个重要的主粮实行最低收购价政策，当市场粮价低于最低收购价时，政府委托有资质的粮食企业按最低收购价收购农民的粮食，对玉米、棉花和菜籽油等实行临时收储政策。从本意上看，托市政策既是为了避免谷贱伤农，最大限度保护农民利益，同时也是通过鼓励农民的种粮积极性，进而维护国家的粮食安全。客观而言，粮食最低收购价和临储政策在保护农民利益的同时，也为我国粮食持续十二连增做出了贡献。但托市政策在执行了十几年之后，累积的负面效应也开始逐渐上升，而且越来越显示出难以持续的迹象。

如果仅从市场经济的角度来看，粮食的价格最终由供求关系决定，而粮食最低收购价政策不仅确保了粮食的最低价格，而且基本上每年最低收购价格都会上涨，这就赋予了粮食价格只涨不跌的刚性。从粮食下游加工企业的角度来看，上游成本的价格上涨却无法顺利转移，大量的粮食加工企业只能深陷亏损，转而进口国外的廉价粮食成为理性的选择。这就导致国家收储的大量粮食无法进入市场，只能长时间停留在仓库。今年10月份，国家粮食局用两个“前所未有”来形容当前的粮食储存形势：“目前我国粮食库存达到新高，各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多也前所未有。”即使不考虑最低收购价对财政的压力，以及对农产品价格的扭曲等等，仅从收储这一技术手段来看，就已经面临极限考验。另外，粮食托市政策本意是为了保护农民利益，但在实际执行过程中效果也大打折扣，这种托市政策主要补贴在流通环节，而无法最大限度直接支持农民，由于国有收储企业的网店分布有限，农民的粮食大多直接被上门的粮贩收购，而补贴收入最终也就大部分归粮贩所有。

按照WTO体系下的规则，一个国家对农业补贴都有一定的上限，我国当初加入WTO的承诺是对农业补贴不超过农业产值的8.5%，单个品种的补贴不能超过该品种产值的8.5%，如果按照农业总产值这个标准来看，我国还有一定的补贴空间，但如果按照单个品种来看，有些可能已经接近补贴上限。

坚持了十几年的粮食托市政策开始出现调整的迹象。去年10月份确定的2015年小麦最低收购价格为1.18元/斤，维持2014年的水平不变，这是过去8年来首次维持最低收购价不变，而在此之前，从2008至2014年，国家已经连续7年提高小麦的最低收购价格，7年间累计提价幅度超过六成。到了今年9月份，玉米收储价格更是被首次下调，玉米临储价格确定为1元/斤，比2014年调低了0.13元，降幅11%，这也是自2008年国家推出玉米临储政策以来，临储价格首度出现下调，在三大主粮之中，今年玉米价格降幅最大，和临储价格下调不无关系。

2014年的中央一号文件开始强调完善粮食等农产品的价格形成机制，首次提出了农产品目标价格机制度。目标价格机制是上世纪70年代西方发达国家保护农业生产的主要办法，政府事先对农产品设定一个目标价格，农民完全按照市场价格销售农产品，当市场价格低于目标价格时，政府按差价对农民进行补贴，当市场价格高于目标价格时，政府对低收入消费者进行补贴。目标价格的好处在于政府不再对价格进行直接干预，使得农产品以市场化定价，这样避免扰乱农产品内在的市场运行机制，使得市场在农业生产的资源配置中发挥决定性作用，减少农业生产长期以来的市场失灵。同时政府对农民和低收入人群进行两头补贴，也避免了过去农产品保护价收购政策下带来粮食价格持续上涨，对城市低收入人群带来生活压力。2014年以来，我国开始启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，同时继续执行稻谷、小麦的最低收购价政策和玉米、菜籽油、食糖临时收储政策。

与目前的最低收购价和临时收储政策等相比，农产品目标价格制度显然更具优势，但也并不意味着可以就此解决农产品的价格难题，一是因为农产品的目标价格如何制定是一个相当复杂的系统工程，过低无法有效保护农民利益，过高则会对财政带来巨大压力。其次，农产品目标价格制度虽然相比过去的托市政策更为市场化，但终究还是属于补贴制度，某种程度上，这和目前全球贸易的高标准背道而驰。目前全球贸易正处于一轮重新洗牌的前夜，美国刚刚在亚太地区建立了高标准的TPP，对于中国而言，如果想要抗衡TPP带来的冲击，在新一轮的双边和多边自贸区谈判中，也必须以尽可能高的贸易标准予以回应，而这必然会对国内的补贴政策带来冲击，制约农产品的补贴空间。从2014年启动的棉花和大豆目标价格试点来看，实行一年多来也是暴露了不少问题，原本计划将试点扩围至食糖等农产品，最终也并未扩围，而是将试点范围继续控制在棉花和大豆两个品种，显示出目标价格试点的复杂性超出想象。

今年三大主粮价格下跌，就使得农产品价格改革更陷入两难之中。如果政府不采取更有力度的保护政策，任由粮价继续下跌，农民的种粮积极性就会受到打击，不仅使得农民利益受损，更可能危及粮食安全，随着这一轮粮价下跌，已经开始出现一些土地流转大户因为亏损而弃租毁约的现象，如果这种现象大面积蔓延，我国粮食连续十几年的增长势头可能会就此终结。我国粮食虽然连年增产，但由于消费量的增长，粮食供求也始终只是维持紧平衡的局面，一旦粮食增长局面被打破，粮食供求关系可能会发生逆转。但从更长远来看，如果政府为了稳定短期粮价下跌而重回托市老路，只会使得目前粮食市场的价格扭曲更加严重，而且未来的托市成本会越来越高，终究也是难以为继。

对于农产品实行政府补贴一向是全球惯例，不过具体如何补贴则大有不同。在WTO规则下有所谓的黄箱补贴和绿箱补贴之别，如果政府直接对农产品实行价格补贴视为黄箱补贴，对此有严格的上限规定，而如果政府对农产品基础设施加大投入，提高农业生产的科技含量等则视为绿箱补贴，对此世贸规则下不设补贴天花板。对于中国农业而言，忍受短期的转型阵痛，加大农业的科技投入，提高中国农业的长期竞争力或许才是真正的出路。