村民自治的运行难题与重构路径

刘伟

摘要：村民自治作为党和政府着力推进的基层民主实践，其有效运行的难题一直备受各方关注，不同的研究者得出了不同的结论。根据对最近一项全国性访谈材料的初步分析可以发现，村民总体上对当前村民自治运行的评价不高。具体表现在，村民对民主选举中的拉票和买票等行为表示反感；对村民自治中的民主决策和民主管理评价较低；对村民自治的民主监督环节，村民不仅认知不足，其在实践上也多有缺位。导致村民自治运行难题的原因是多方面的，但最为深层的原因在于，村民自治所处的外部框架及其在实践中的结构性失衡，难以应对急速变迁的乡村治理生态。因此，近期现实的思路，应是从治理重构的高度检视各地村民自治的运行状况，并努力寻求符合各地村情民情的村民自治的有效实现形式，从而提高村民自治的运行绩效。

关键词：村民自治；运行绩效；结构失衡；治理重构；乡村治理

中图分类号：D638

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）02-0064-06

1986年，我国广大农村地区开始试行村民自治。2000年，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治作为我国基层民主的实现形式从此拥有了法律保障。对中央政府而言，村民自治既是国家政权建设的需要，也是基层群众自治的重要组成部分。党和政府一直强调促进村民自治，规范村民选举，优化乡村治理。但从一开始，村民自治作为民主创新和治理转型的重大举措，其在全国各地的实践状况就千差万别。而从上个世纪80年代的草创，到90年代的繁荣，再到本世纪以来的日渐平静和萧条，村民自治本身也经历了巨大的转变。所有这些，都吸引了海内外不同学科学者的极大兴趣。自上个世纪90年代中期以来，就有不少学者对其作过专门的调查研究。并作了较高的评价和期许。但是，新世纪以来全国各地的村民自治实践，却呈现出越来越难以令人满意的乱象和困局，相关的质疑之声也越来越多。即使是全国第一个村民自治示范县——山东莱西市（县），有学者通过调研也发现，其村民自治同样面临着村委会选举贿选泛滥、“富人争权”、村“两委”交叉任职、党政职责不清、村务公开流于形式、“村账镇管”监督主体模糊、“村企合一”加剧农村社会矛盾等新的社会问题。甚至有学者用“村庄‘政治的塌陷”①来形容村民自治所遭遇的困境。但就全国范围而言，村民自治近年来遭遇的难题究竟如何，需要更为广泛的调查研究。

一、村民自治运行难题：一个需要深化的讨论

围绕我国村民自治的运行状况，已有的代表性研究即已显示出相关问题的复杂性。关键是，对村民自治运行状况的剖析，既不能局限于一时一地的实践，也不能只看到其中一两个层面的问题。

李连江曾探究过投票行为是否影响村民的外部政治效能感。他通过问卷调查发现，投票能够加强村民的外部政治效能感。李连江的问卷调查针对的是江西省20个村的400位村民，调查时间是全国推进村民自治比较积极的1999年。这显然是一个让人振奋的结论，即村民自治能够提高村民的政治效能感。问题是，中国农村在进入新世纪之后发生了剧烈变化，不仅国家的涉农政策发生了重大变化，更重要的是，乡村社会自身在城市化和市场化的洪流中也发生着巨变。其中最为突出的一点，就是短时间内大量村落衰败直至解体的事实。这些情况显然会作为治理背景和社会基础，深刻地影响村民自治的具体运行。因此，需要我们及时跟进对村民自治运行质量的评估。

陈捷的研究则基于在江苏问卷调查的结果，发现农村居民对村民自治制度的评价高于对选举出来的村领导的评价。村民的主观倾向，比如对村领导的政策执行状况的评价、对民主制度的信任和外部的政治效能感，型塑他们对于自治制度和选举出来的村领导的态度。将农民对村民自治制度和村干部的评价区分开来。在学术研究上具有一定的新意，也值得进一步讨论。问题是，对普通村民来说，一方面，他们并未时时对这两个方面作严格而清晰的区分：另一方面，村民对村干部普遍的消极印象，也会连带着影响他们对村民自治制度的评价，并对该制度在农村的实践表示出无奈和悲观。而且，陈捷研究的区域是江苏这样一个经济发达的省份，其农村状况毕竟与内地普通农村存在一定的差异。因此，很难就其研究结论简单推论全国农民对村民自治运行的评价。

仅从村委会干部候选人的产生这一维度看，国内学者孙永芬的调查发现，20.6%的农民认为村委会干部候选人的产生是不公正、不规范的；63.4%的农民在这个问题上表示“说不清”，两项合计高达84%。这显然是一个比较消极的发现，表明村民对作为村民自治运行关键环节的村干部候选人产生过程的评价并不高。美国政治学者欧博文也认为，中国乡村选举的程序已经取得了极大进步，但是农村“权力运作方式”的变化并没有能够跟上“权力获取方式”的变化，在许多村庄，乡镇政权、村党支部以及一些社会力量仍然阻碍着基层民主的运作。近期国内学者聚焦于村民自治运行的实证研究。也多发现其中存在的诸多不足和无奈，但遗憾的是，其调查区域主要是河北这样的北方地区。看来，村民自治实际运行中遭遇的诸多难题是广泛存在的，但这一难题需要研究者作更为广泛的调查和更为深入的思考。

二、实地调查及访谈材料说明

为及时了解近年来我国基层政治与治理的状况，自2010年1月至2012年7月期间，笔者分别组织了五次中度规模的村民访谈。访谈基于农民本位的立场，力图呈现他们对我国乡村政治诸制度的观察、感受和评价，其中就涉及到到农民对村民自治的评价。从农民的相关评价中。可以更真实地呈现村民自治的运行状况。在众多访谈员提交各自的访谈材料之后，笔者剔除了其中十余份没有多大分析价值的材料，保留了进入本次分析的访谈材料共计216份。其中，受访农民所在地域涵盖了东北、西北、西部、西南、东南、东部和中部。地理状况涵盖了平原、丘陵和山区。有偏远的农村，也有城郊正在经历城镇化的农村。有经济比较发达的农村，更多的则是比较落后和发展一般的普通农村。受访的农民以男性居多，但也有不少女性。受访的农民以中老年为主，这主要是考虑到本研究要求被访者经历比较多乡村政策和治理的变迁，但也有少量的年轻打工者成为了访谈对象。受访者的身份以普通农民居多，但也涵盖了为数不少的党员、村干部和乡村教师等乡村精英。受访者的文化水平从文盲、小学、初中、高中到大专，其中以小学和初中居多，这也比较符合中国农民文化水平的现状。受访者的经济状况从贫穷到富裕，但经济状况一般者居多。受访者的基本情况如下表所示：

依据这一范围更广、对象更为全面的实证调查，可以更为可靠地总结出近年来我国村民自治运行的总体状况。进一步讲，虽然访谈材料使我们难以从事精确的相关性分析，但却可以从中发现村民自治运行中存在的主要难题。

三、农民对村民自治运行的评价——对访谈材料的初步总结

在一般人的理解中。我国各地村民自治运行的状况并不一样，村民自治在不同时期的实践也存在着差异。所以。不同地区、不同年龄段的受访者对村民自治的评价应该存在差别。但从总体上看，我们这次的访谈材料却显示，与从中央到地方推进村民自治的高调相比，普通村民对村民自治的评价看起来并没有我们期待的那样高。统计发现，超过3/4的受访者对村民自治的评价不高，受访者对村民自治表现出比较消极的态度。村民自治包含民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面，受访者不仅对民主选举中的诸多乱象深表厌恶，对民主决策与民主管理的评价不佳，也对村民自治的民主监督作出了较低评价。下面笔者将从访谈材料中选择部分有代表性的话语，从中可以看到受访村民对村民自治运行各个环节的实际评价。

1 大量受访者对村民选举中的拉票、买票现象深表厌恶

在访谈中，让笔者感受最为深刻的一点，即是村民每当谈及村民自治运行的负面现象时，多聚焦在选举过程中的拉票、买票上，并对此类行为表示出深深的厌恶。只要谈到基层选举（主要是村干部选举），他们要么批评选举其实是由乡镇干部指定的或上级要求的，所以是虚假的“走形式”，要么就批评选举过程中存在大量的拉票、买票和派性争斗等问题。就像一位任村副主任的受访者高度概括的：“选举村干部也是有人情网的，而且除了人情网拉关系以外，上面还有人来插手。”（访谈编号：20110833）

针对选举并未做到真正由村民投票决定。而只是流于粗糙的形式。部分受访者说得很直接：

“横直发几张纸，就是个形式。比如我们这三个是村班子，你是村书记，我是管财务的，他是妇女主任，横直选来选去都是这几个。镇里都定好了的。我们这里山区不好聚，没有公开唱票。都是把票发到屋子里。镇里派人，两个人一组，提个箱子，到屋里让我们投，往箱子里一扔，他们再回去唱票，晓得看了票没有啊。”（访谈编号：20100237）

“现在选举叫什么选举啊？上面不知道的，找两三个人，提着个箱子，挨户地跑一下。到家里，如果是有人在家呢，就看你家有几口人，该几张选票。那就填一填，划一划，往里面一放，也不开什么选举会，也不管谁是谁，也不知道有谁在选，就划着放进去。或者怎么办呢？做到一定份上，那就在现场，村长或者候选人给在场的人发点烟，就自己坐下来填上，然后对上面说自己是通过选举的。”（访谈编号：20110269）诸如此类选举程序上的不规范，在不少农村地区都存在。

而且，村民选举常被说成一个必须完成的形式：“比以前是更民主了，最起码在表面上是。你看现在村干部都是选举，但是上级实际上都是知道这事儿，实际上就是那一个人啊。你再怎么着，这个选举它也就这个事儿。表面的形式是不做不行的。真正的民主可能还要经过很长一段时间。”（访谈编号：20110840）

即使是曾经担任过村支书和村主任的一位受访者，也向我们坦言：“现在不是选的，选鬼啊选，还是上面说了算。”（访谈编号：20110201）

更多的不满则集中在村民选举中的拉票、买票（贿选）和派性等问题上：

“现在的村民自治就是拉帮派，实力大、人多就能选到你。选举前，晚上就会有人到你家来串门，给你递烟啊什么的，要你投他，说别人坏话，多的是。有的还要威胁你，你反对他，他说你只要多提意见就搞死你。”（访谈编号：20100234）

“村里竞选15元一张票，公开买票，花了几万元当上的官还能真心实意给大家办事吗？肯定是想着法儿捞回去的。上次选举两个人都给我们送钱了，搞得我都不知道选谁好，心里想不收吧，别人就会说你对他不满，不想选他，心里记仇；选吧，又不是自己的本意，真不知道该怎么办。”（访谈编号：20100231）

“选举好是好。但是，现在还不是真正看谁帮老百姓做事就选谁。现在是抢票、拉票、攀关系。就像换届，有钱的送烟、请客。他就是不做事，他有钱，都可以买得到。现在农村不是民主选票，是民主买票！”（访谈编号：20110809）

甚至有受访者断言：“村长还不是选之前在下面笼络人心，让亲戚们都选自己，找面子上的关系啊！现在没有真正由农民选出的村长，现在缺少一个正义的干部。”（访谈编号：20110210）

对选举中拉票行为和拉帮结派的厌恶，甚至让某些受访者提出由上级指定的改革办法。这是对村民自治运行近30年的一个不小讽刺。“上级指定，无帮无派，才能无私。指定的就算他跟上级拉关系，跟村里人也联系不大，他到这也没有帮派，没什么关系。”（访谈编号：20100226）

2 受访者对村民自治的民主决策与民主管理评价都不高

选举虽然是村民自治的首要环节，因为它关系到选择合适“领头人”的问题，但一旦选举结束，村民自治就步入常规的决策和管理阶段。在村庄公共事务的决策和管理上的真正表现，才是村民自治更为核心的环节。因为，只有使村民自治真正步入常规的民主治理过程，才能真正有益于村民利益的实现和村庄共同体的发展。但是，在相关的访谈材料中，受访者同样对民主决策和民主管理普遍作出了消极的评价。

“村民自治实行得不怎样，以前还能说说，发表自己的意见。现在不能说了，现在开会书记压你‘有啥事下来说。村干部有啥事自己说了算。”（访谈编号：20120705）

“现在搞的是村民自治，但还是乡政府说了算。”（访谈编号：20100234）

“民主是做不到的。村民自治是一句空话，没落实。会几年都不开几次。大队里的人拿国家工资，在搞么事？天天打麻将，看不到人。”（访谈编号：20110213）

“村民自治这个问题在我这里来说，是一种体制的名称。在现实社会，没有起什么作用。常年都没有开村民会，也没有学习。另外，占三分之二的人在外面打工，三分之一的老人在屋里种田。其实，现在这个机构是为了上传下达，起着上传下达的作用，并不有么事讨论。加上我们这个村又没有企业，又没有其他的经济联合体，等于个人只种个人的田地，打工的人也常年不在家……”（访谈编号：20120201）

“联产承包之后，你自己种地自己张罗，不像过去生产队开会。现在开会也是爱去不去了，村里没什么凝聚力。凭农民的习惯和素质，实现不了民主。都没人关心，都过自己的日子。”（访谈编号：20100227）

可以看出，一是因为乡镇政府的干预，二是因为村干部的不民主和不作为，加上普通村民不再热衷于日常性的参与，共同导致村民自治在民主决策和民主管理上难有得到村民认可的表现。

3 受访者很少提及村民自治民主监督功能的发挥

从应然要求看，缺乏民主监督，村民自治的常规治理功能就难以发挥。即使民主选举产生了相应的村庄“领头人”，村民委员会也能坚持民主决策和民主管理的程序，但如果普通村民和村民自治监督机构不能发挥日常监督功能，村民自治最终的绩效肯定也要大打折扣。在访谈材料中，可以发现一个有趣的现象，即一般的受访者在谈及村民自治的话题时，他们最愿意发言的内容都集中在选举上，其次是民主决策和民主管理相关问题，真正能明确关注到民主监督的受访者并不多。这一方面自然可以理解为村民民主监督意识不足，另一方面至少也说明村民自治在民主监督环节上的运转并不充分以至于难以给村民留下印象。即使是少有的几位能够谈及民主监督话题的，也发现村民自治的民主监督作用极度匮乏，村民难以对村干部展开有效的日常性监督。

“村民自治现在是这样一种情况，大的框架是好的，中央的方针政策是好的，但是执行起来就不是很好了。碰到问题，如果事情不是闹得很大，闹得上面的领导都知道，就不能得到很好的解决，村里面的人就会敷衍了事，就算是闹到镇里面也没有用，因为镇里面的人也怕麻烦，所以很多事情就这样过去了。”（访谈编号：20110802）显然，如果村民自治能够及时发挥民主监督的功能，也就不至于经常出现这一情况。

而且。村民也没有主动监督的太大动力：“这就是个形式，现在就是只要老百姓不闹事，就是那个样。现在我们老百姓比较听话，哎呀，管他谁个（当），都是一回事。只要这一个新选的比上一个强就行，不管你谁当官。”（访谈编号：20120214）

在所有的访谈材料中，只有两位受访者肯定了村民选举的民主监督作用。其中一位受访者在谈及村民自治带来的变化时提到：“唯一要说有变化的是，现在找村干部办事不要求爷爷喊奶奶了，这点还是有些变化了。毕竟这些干部还是选出来的，如果有做得太过的事，可以到县政府上访，这些底下当干部的还是有些怕的人和事的。”（访谈编号：20110233）仔细分析可以发现。这位受访者所说的变化，即村干部不能做太过的事，主要原因还是现在的村民拥有上访这样一个“杀手锏”，而不是来自村民自治内涵的常规民主监督功能。

总之，就像一位受访者用朴素的话语表达的：“村民自治，这个事儿是好事儿，但实现不了，想实现非常难。”（访谈编号：20110221）村民自治在运行当中。也未真正实现其内涵的民主性和自治精神，村庄场域的农民对其表现也很不满意。村民自治并没有得到村民的普遍认可和支持，这才是它运行的最大难题。如果我们将制度实践的评估体系主要界定为制度内容、制度实施、实施效能与制度目标的吻合度以及制度运行的可持续性等方面，上面所总结的三大问题以及节选的部分村民访谈，无疑可以充分说明。从全国范围来看，村民自治的制度内容与制度实施吻合度并不高，村民自治的运行效能也不理想，离党和政府当初设计这一制度的目标还很有距离。不夸张地说，这些难题，直接影响到村民自治在乡村社会中的可持续性推进。

四、村民自治运行遭遇难题的深层原因

村民对村民自治的评价不高，村民自治有效运行遭遇困难，表面原因是制度与实践之间的鸿沟、农民素质的制约以及拉票、买票等现象，但若深究下来则可以发现，正是村民自治所处的治理框架及其在实践中的结构性失衡，遭遇到了剧烈变化的乡村社会和治理生态，这才是近年来其运行出现系统性困局的真正原因。

其一，村民自治所处的外部框架并未改变，这构成村民自治运行的根本约束。正如有研究曾指出的，在村民自治中，乡政管理与村民自治的关系一直是个难题，无论是在理论上、制度上还是运行中都存在着误区。由于对国家与社会关系理论的片面理解，导致村民自治制度缺乏科学理论的有力支撑，村民自治与乡政管理的关系也就没能在制度中得到合理的界定。由此导致了村民自治与乡政管理在现实运行中与制度安排不时发生冲突。整个国家自上而下的压力型体制，势必使乡镇基层政权介入村民自治过程，村民自治机构也难免行政化，而国家监督的经常不到场，村干部权力的制约问题一直难以解决，这些都构成了村民自治所处的基本生态。

其二，村民自治运行本身的结构性失衡，导致其运行失灵。村民自治是包涵民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的一个整体。但长期以来，各地的实践只强调民主选举和民主监督两个方面，对民主管理和民主决策多有忽视；有的地方甚至只关注民主选举，连民主监督也虚化了。村民自治最终沦为形式性的选举，民主监督也因平时的无力而演变为对上访的倚重。村民自治失去了其最为内核的治理功能。其中的主要原因在于，村庄内部的两个行为者——村干部和村民之间存在着内在的利益冲突，以及二者力量的不对称，致使“四个民主”的发展呈失衡状态。在此背景下，村民选举中的诸多负面现象及其发酵，同样影响了村民的相关评价。而少数地区的村民之所以对村民自治还能予以积极评价，是因为这些地方往往经济发达，村民自治开展得比较规范，而且的确能够起到改善村庄治理的作用。但这样的地方就全国范围而言显然不是主流。

其三，村民对20世纪末21世纪初干群关系的记忆，构成村民自治难获普遍支持的潜在原因。20世纪90年代以来，全国各地农民负担沉重，干群关系紧张，干群冲突频发，这构成了绝大多数中老年农民的共同记忆，也影响了他们对现有乡村干部和村民自治的信心，由此形成惯性情感和惯性思维。当然，对此原因也不能过分夸大，因为农民毕竟是理性的，他们会根据村委会及其干部现在的表现来调适他们的成见。如果村民自治运行良好，他们自然会得出积极的结论。但实践中，除了少数地方解决了村民自治的有效运行及其与乡镇治理的衔接，全国大部分地方的村民自治运行质量并不佳。这无疑会延续并强化村民的原有看法。

其四，自2000年左右开始，全国各地农村特别是广大中西部农村，普遍进人全面外出打工的时代。农村精英和青壮年劳动力普遍外流。农村成为老人、妇女和小孩的留守之地，乡村社会的基本人气和公共生活越来越难以为继。在村庄主要成员都不在村的情况，村民自治的各项日常工作也就难以开展。加之，村庄对农民的重要性日渐下降，村委会对农民的约束力和影响力也在下降，村民自治越发失去必要的社会支持和利益关联。而村民对村庄内生价值的认同降低，也致使他们对政治参与日渐冷漠。正如有论者指出的，从近期来看，农村人口大量进城使村民自治遭遇诸多现实难题而陷入困境；从长远来看，农村人口大量流动，使村民自治的社会条件发生深刻变化而难以为继。

其五，2006年全国各地全面取消农业税之后，农民与乡村政权之间日渐成为“两张皮”。一方面取消农业税，另一方面中央开始大规模反哺农业和农村，并要求乡村政权努力为农民提供公共服务。但吊诡的是，由于乡村政权不再能够从农民那里征收税费以维持自身的财政平衡，它们也就没有动力通过提供公共服务去讨好农民，而普通农民也因投入外部世界而越来越无求于村级组织，乡村政权与农民的关系由此变得比较淡漠。与此同时，最新的实证研究也表明，正是因为取消农业税，乡村政权出现财政的进一步吃紧，它们不得不另辟财源，招商引资遂成为它们共同的中心工作。而招商引资通常涉及土地征用和房屋拆迁，又容易引发干群矛盾。在这种情况下，村民自治的良好运转显得更为紧要，但现实却是村民自治要么形同虚设，要么因为利益冲突而难以及时产出结果。

五、结论：在乡村治理转型中重构村民自治

关于村民自治运行的现有讨论，往往都是对局部地区的局部问题的揭示。本文基于近期搜集到的全国性访谈材料，发现农民对村民自治的评价普遍不高，并对当前村民自治运行中的诸多负面现象表示出不满。这与之前村民自治的高调推进形成强烈的反差。近年来我国村民自治的运行遭遇难题的事实。可以说是确定无疑的。

前文分析了产生这一难题的诸多原因，其中最值得强调的是两个方面：其一，村民自治制度内涵的“四个民主”长期以来都未能得到均衡推进，民主选举单线强化却拉票、买票现象严重，民主决策、民主管理和民主监督这些常规的治理机制并未得到应有的开发，致使结构失衡的村民自治面对急速变迁的乡村社会时捉襟见肘。其二，村民自治制度被置于一种迥然不同于上个世纪80年代和90年代的治理生态，乡村社会急速衰败直至解体，农民与乡村政权之间的关系趋于松散，乡村社会出现新的利益冲突与治理需求。

因此，今后我们在村民自治运行的问题上。一方面，全国各地的所有村庄，应该超越单纯强调民主选举的思路，而应强化有效治理的现实思维。民主选举固然重要。也应该进一步规范化和法治化，但是我们更应开发村民自治本身内涵的民主决策和民主管理功能，在民主选举的基础上实现乡村社会民主治理的常态化。另一方面，应该基于乡村治理的现实需要。大胆探索适合各地村情和民情的村民自治的有效实现形式。既要考虑少数经济发达地区乡村的治理需要，更重要的是要考虑大部分处于衰败和重组之中的乡村地区的治理需要。只有这样，村民自治运行的难题才能在其自身重构的基础上，应对今后我国广大乡村地区必将出现的治理挑战。为整个国家的基层治理创造出优良的制度绩效。

（责任编辑 刘龙伏）