以供销合作社为主体，构建我国一元化“三农”服务平台的思考

武轶 侯晓惠

摘要：本文结合当前供销合作社的改革发展实践，借鉴日本、韩国先进经验，提出以供销合作社为主体，构建我国一元化“三农”服务平台的初步设想。

关键词：三农问题 供销合作社 一元化

自2004年至今，中央一号文件已连续12年锁定“三农”，体现了中央对“三农”的高度重视，也体现了农业作为“安天下、稳民心”的战略性产业的特殊重要地位。但是，时至今日“三农”问题在很大程度上仍然只是各类政府文件里的“重中之重”，农业“强位弱势”的地位没有发生根本改变。回顾多年来的发展历程，笔者认为，“三农”问题之所以久推不动、成效甚微，不在于政策扶持力度不够，而在于在市场化的服务体系建设不完善，即市场上缺乏一个为“三农”提供一体化、综合性服务的市场主体，也即本文提出的一元化“三农”服务平台。由此导致我国的“三农”战略被严重割裂，难以取得实效。本文结合当前供销合作社的改革发展实践，借鉴日本、韩国先进经验，提出以供销合作社为主体，构建我国一元化“三农”服务平台的初步设想。

一、构建一元化“三农”服务平台的现实基础

（一）“三农”问题依然突出

1、农业

（1）我国耕地总体质量不高。

2013年结束的第二次全国土地调查的数据显示，我国耕地为20 3亿亩，比原来增加2亿亩。统计数据增加的原因主要有统计口径变化、农村土地利用率增加、农业税取消和土地流转加快4个方面，实际耕种面积并没有太大变化。即便如此，在20亿亩耕地中，还有需退耕还林、还草和休养生息的约1 49亿亩，受不同程度污染不宜耕种的约0 5亿亩，还有大量被城市扩张而侵占的良田目前还无法统计。人均耕地面积也在下降，此次数据显示的人均耕地面积为1.52亩（有学者认为仅有1.38亩），不到世界平均水平（3.38亩）的一半。

（2）农业整体利润水平较低。

长期以来，农业生产环节利润水平较低都是不争的事实。我们的改革开放，虽然是从农村开始的，但农村的改革基本上是停留在家庭联产承包经营责任制，这种一家一户的小农经济无法实现规模化的经营，作用极其有限，只能满足“填饱肚子”，无法参与市场竞争。

（3）农业基础设施普遍薄弱。

一是水利设施不完善。我国现有灌溉面积9.28亿亩，其中有效灌溉面积8.68亿亩，仅占全国耕地面积的46%。

二是病虫害防治工作不到位。近年来，随着气候、环境的变化，我国水稻、小麦等主粮病虫害呈逐渐加重趋势。但是，目前我国却面临着病虫害防控主体力量薄弱、基层植保体系不健全、缺少资金与技术支持等实际困难 农户分散经营与病虫害统防统治的矛盾也没有得到缓解。

三是设施农业发展滞后 从政策角度看，政府部门多头管理，管理效率低下；从技术角度看，我国设施农业装备发展滞后，环境控制能力差；从市场经营角度看，我国设施农业龙头企业少，小农经济的生产经营与大市场、大流通的矛盾仍然比较突出。

（4）农业科技水平低。

据农业部数据显示，目前我国农业科技成果的转化率不到50%，远低于发达国家80%以上的水平，而最终实现产业化的仅在5%左右。除大宗粮棉油等主要农作物育种外，50%以上的生猪、蛋、肉、鸡、奶牛良种以及90%以上的高端蔬菜、花卉品种均依赖进口；70%以上的先进农产品加工成套设备依赖进口，多数国产农机具仅相当于发达国家上世纪七八十年代的技术水平。

我国农业机械化水平虽已突破50%，仅相当于法国20世纪60年代、韩国20世纪80年代的水平。农药自主研发品牌较少，大多数农药生产企业都依靠仿制国外专利到期产品进行生产。

2、农村

（1）农村社会保障体系不健全。

一是农村社会保障制度单一，水平低，覆盖面小。二是农村社会保障制度社会化程度低，保障功能差。三是缺乏统一管理，效率低下。

（2）农村社会稳定问题频发。

由于社会管理体制不健全，农村经常性矛盾与突发性矛盾并存。近年来，外出打工、劳务输出也减弱了农村的自然防护能力。

（3）农村文化建设严重滞后。

一是文化形式单一、流于形式。二是文化人才队伍、资金匮乏，正常文化活动难以正常开展。

3、农民

（1）农民收入增长有限，城乡居民收入差距仍然较大。

虽然2013年我国农民增收实现了改革开放以来的首次“十连快”，但城乡居民收入比仍然高达3.03：1，中西部城乡收入差距甚至达到4：1。据国际劳工组织的统计资料，目前世界各国城乡人均收入比一般小于1.6，只有三个国家大于2，我国就是其中之一。

值得关注的是，农民纯收入中来自农业（种植业）的比重正在明显下降，农业在相当多的农户那里已经只是收入增长中的“副业”。据统计，2013年全国农民人均8896元的纯收入中，来自耕地经营（种植业）的比重仅占25%左右（约2，224元）。种地，对于相当多数的农户而言，正在变成食之无肉、弃之可惜的“鸡肋”，正越来越成为农民家庭经营结构中的“兼业”。

（2）农民总体素质有待提高。

一是农民受教育的程度整体偏低。调查显示，我国农民平均受教育的年限是7.8年，初中、小学文化程度占70%以上，高中文化的大概占16.8%，我国农民还有5，000万文盲。

二是农民科技素质还不高。据调查，一年之内接受过一次科技培训的农民不足三分之一，接受过三次以上的技术培训的农民不足3%，科技培训的覆盖面很小。

大部分青壮年、受过一定教育的农民外出打工，造成了农村的“空心化”。在年龄结构上，留乡务农的农民以老年人居多，从事农业为主的劳动力平均年龄在45岁以上；在性别结构上，留乡务农的劳动力以妇女居多，外出打工的农民当中，有65.8%是男性，34.2%的是女性；在文化结构上，留乡劳动力中，有高中以上文化程度的只占8%左右。

（二）供销合作社改革发展成效显著

今年3月23日，中央办公厅印发了《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》。

《决定》指出：“供销合作社是为农服务的合作经济组织，是党和政府做好‘三农工作的重要载体”。

《决定》要求：“到2020年，把供销合作社系统打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，切实在农业现代化建设中更好地发挥作用”。

《决定》从“拓展供销合作社经营服务领域，更好履行为农服务职责”、“推进供销合作社基层社改造，密切与农民的利益联结”、“创新供销合作社联合社治理机制，增强服务‘三农的综合实力”3个方面对供销合作社改革发展提出了具体要求，并从落实领导责任、加大支持力度、确立供销合作社法律地位等方面为供销社改革发展营造了良好的外部环境。

将供销合作社作为“党和政府做好‘三农工作的重要载体”，让供销合作社承担这个历史重任，是中央对供销合作社的高度重视，也是供销合作社多年来在“三农”战线创新发展、顽强拼搏的结果：

1、经营业绩优良，为衣服务特色鲜明

据统计，供销合作社系统2014年实现销售总额37，646亿元，同比增长17.2%。其中，农业生产资料类销售额6，941.1亿元，增长4.2%；日用消费品类销售额11，392.8亿元， 同比增长23.3%；主要农副产品销售额6，591.9亿元，增长4.7%；再生资源类销售额2，299.1亿元，增长4.4%。

2014年，全系统组织农民兴办的各类专业合作社114，326个，比上年增加20，835个；入社农户1，238.1万户。

各类专业合作社中，农产品类99，435个，农业生产资料类5，113个，其他类9，778个。在农产品类专业合作社中，棉花专业合作社1，151个；干鲜果蔬专业合作社32.688个；粮油作物专业合作社11，802个；茶叶专业合作社3，173个；中药材专业合作社3，908个；水产专业合作社3，841个；畜禽专业合作社27，497个；其他15，375个。

全系统有各级政府和省以上有关部门认定的农业产业化龙头企业2，422个。其中，农副产品加工企业798个；农副产品经营企业675个；农副产品交易（批发）市场257个。共带动农户1，746，4万户，帮助农民实现收入683亿元。

农业生产资料经营企业3，700个，农副产品经营企业3，071个，再生资源经营企业1，695个，拥有中国农资集团等多个农业综合服务龙头农业。

2、创新力度加大，为衣服务功能较完备

在为农综合服务方面，供销合作社系统截至2014年底共建立科学实验示范田13.3万公顷；开展测土配方施肥79.1万公顷；提供技术培训、信息咨询1，365.8万人次；发放科技资料1，7077万份。

全系统共建立综合服务社（中心）337万个，比上年增加2.2万个，其中，与村委会共建65，123个。庄稼医院51，845个，增加3，919个。

建立商品基地37，197个，比上年增加3，199个，其中，种植业27，141个，养殖业9，316个。联结农户1，996.1万户，比上年增加54万户；帮助农民实现收入748.8亿元。

目前，除供销合作社系统外，我国还没有任何一个机构或组织具备这样强大的为农服务能力和覆盖面。可以认为，供销合作社系统具备了向一元化“三农”服务平台发展的基本条件。利用综合改革契机，把供销合作社改造成我国的一元化“三农”服务平台，政策上有保障、群众中有基础、组织上有依靠、社会上有企望。

二、日本、韩国农协发展经验

日本、韩国与我国一样，都面临人多地少、农业资源匮乏等问题，但目前两国都通过建立符合自身国情的农业综合服务体系，实现了农业现代化。其发展经验非常值得借鉴。

（一）日本农协

1、组织结构

上世纪90年代之前，日本农协自下而上按地域范围可分为三个层次，即以市、町、村作为经济区域，农民入股而组成的基层农协；以都、道、府、县作为经济区域，由基层农协入股而组成的县级联合会；以全国作为经济区域，由基层农协和县级联合会入股组成的全国农业协同组合。90年代后，县级联合会被并到中央，日本农协的组织体系由三级简化为二级。

2、管理机制

组合员大会是农协全体成员参加的会员会议，是农协最高权力机构，类似于企业的“股东大会”。理事会是农协的常设领导机构，其职能是按照农协组合员大会的决议，制定并实施农协的各项方针、措施，以保障农协各项事业的顺利运行，农协的重大问题均由理事会决定，理事会通过的各项决议，由主管理事具体实施。理事会设一名理事长（也称“组合长”）、一名常务理事和一名专务理事。理事长由理事会选举产生，是农协法人代表。

3、功能作用

日本农协功能极其强大，其业务兼具政策性和盈利性双重特点。主要功能为以下九项：

一是指导事业。即农业教育、农业经营、农村生活等多方面的指导。农协成立庞大的机构，深入农村基层，免费向会员提供农业培训和再教育。

二是经济事业。包括“贩卖事业”和“购买事业”两个方面。贩卖事业是集中采购和销售农民生产的农产品。“购买事业”是集中采购农业投入品和日常消费品。

三是信用事业。即从会员等吸纳储金，作为原始资金，再出借给会员等。另外，还通过农协一农协信联 农协中央金库（简称农协中金）进行各种金融服务。

四是共济事业。即以“非赢利”的方式向农民提供农业保险。

五是厚生事业。即向农民提供医疗保健服务，设立健康诊断和健康教室和综合性医院。开展疾病预防、老人护理服务、护理师培训等。

六是物业管理。即代理农民的土地出租和出售。

七是设施共用事业。即农业生产设施共用业务，如农机租赁、仓库租赁、肥料配制等。

八是加工事业。即接受会员的订单或与农户联营，将农产品加工后卖给消费者。

九是土地改良事业。即以谁投资谁受益的方式，开展农田整治、改良和管理、水利设施建设等。

（二）韩国农协

朝鲜战争之后设立的韩国农协大量借鉴了日本农协的管理方式、组织体系等，但也具有鲜明的自身特色。目前的组织结构分上下两层，上层为农协中央会，下层为设在乡镇的基层农协，并整体采用“一元化的综合农协体制经营”。

农协开展的业务为三个大类：一是教育及文化，即以推进农业新技术和新品种的研发、实践、经营，并提高农民的维权意识，使其享受更加富裕的生活及文化福利。二是农产品流通事业。三是金融事业，即筹集资金，提供全面的农业金融服务。

韩国农协受国家委托，可以在政府权力之外行使公共权力，可以超越金融、保险等部门法的规定，从事所有依法履行的涉农业务——金融、保险、粮食售卖、运输、仓储、物流、超市、海外贸易等等，且农协中央会的农业税和附加金自1961年起就依《农协法》而免税。

作为公共机构，韩国农协是承载政府各项涉农政策的平台。政府的农业财政资金、农产品价格安定基金，统统通过农协组织下达。韩国农协还控制着规模庞大的商业金融机构和全国统一的农产品流通体系。韩国农协的实力、地位远高于日本农协，韩国农协高层可以强势地向基层输送资金、设施乃至组织和人才资源。

三、构建一元化“三农”服务平台的对策建议

我国地域辽阔，农民人数众多、分布广泛，2000多年“自给自足”的小农经济余温尚在，改革开放30多年的市场经济所导致的“信任缺失”影响深远。外国经验固然值得借鉴，但决不能照搬。应当在党的领导下，利用政府的组织优势，结合我国“三农”现状，以供销合作社为主体，自上而下的建立“官办民享”的一元化“三农”服务平台，加快农业现代化进程。

（一）强化供销合作总社对地方社的指导

目前，供销合作总社由国务院代管，是中央级机构，通过直属企业或社团组织落实国家农业政策、为农民提供服务。地方各级社均属本级政府直接管理，组织上互不统属，经营上各自为政。总社对各级社虽有业务指导责任，但无实际控制权。因此，供销合作社的网点分布虽广，但总社的经营策略却难以落实；覆盖面积虽大，但服务能力却十分有限；销售总额虽多，但利润水平却相对较低。

《决定》要求：“各级党委、政府要落实领导责任。把深化供销合作社综合改革纳入全面深化改革大局统筹谋划、协调推进，把握好节奏和力度，精心组织，抓好落实”。地方各级政府应当在中央《决定》框架下，结合各地发展实际，科学设定指标，专项考核本级供销合作社与总社的业务协同和落实总社的改革措施情况。通过科学的考核制度，推动建立由总社主导的“纵向贯通、横向协同”的业务发展新格局，使各级社在总社的统一协调下，更好的落实国家“三农”政策。

（二）加强项目扶持，建立承接政府类涉农项目新机制

《决定》要求：“加大国家农业综合开发对供销合作社新型农业社会化服务体系和产销对接等项目建设的支持力度”。供销合作总社和地方各级社应当主动与各有关部门对接，梳理央地各级的农业综合开发项目，在总社层面建立统一的“供销合作系统政府类项目储备库”，从中遴选项目，统一分析、具体协调、积极争取，抓紧、抓好政府类涉农项目，借助政府信用，在社会上树立供销合作社新形象，提升组织影响力。进而与政府合作，共同培育承接政府涉农项目新机制，一方面协助政府落实“三农”政策，一方面为将来发展为承接政府涉农项目的“第一主体”奠定基础。

（三）在供销合作社框架下组建新型农业政策性银行

《决定》规定：“允许符合条件的供销合作社企业依照法定程序开展发起设立中小型银行试点，增强为农服务能力”。日、韩农协均有办银行的成功经验。但在当前形势下，效法日韩，通过归集合作社、农民的资金，组建农村合作金融组织的难度较大，且不易推广。因此，由供销合作社企业组建面向农业生产领域发放低息贷款的新型农业政策性银行恰逢其时。在经营理念上，应当坚持“不以盈利为目的”、“保本微利”的原则，最大限度的让利于民；在资金来源上，应以发债融资为主，争取财政资金补贴和中央银行借款为辅：在信用结构设计上，可以尝试与地方政府沟通，由地方政府牵头设立“农业可持续发展基金”，封闭运行，专门为生产者向新型农业政策性银行借款提供担保。