依法行政迫切需要医治基层政府的“权力依赖症”

孙贵宝

市、县政府是我国政权体系的基础，处在党政工作的第一线，是党和国家路线、方针、政策的直接执行者，与群众联系最为紧密。其所面临的工作头绪多、事情杂、任务重，面对着最为现实复杂的矛盾冲突和问题交织，其社会管理职能在各级党政职能体系中占有非常重要的比重。目前，市、县政府还没有完全履行法律赋予其社会管理的职责任务，还不能完全适应社会经济发展的需要，存在诸多问题与不足。

近年来，一些重特大安全生产事故频发，食品、药品安全隐患突出，乱占耕地、破坏资源、污染环境现象屡禁不止的地方，市、县政府及其职能部门有的在其中扮演了不光彩的角色；在土地征用、房屋拆迁、企业改制等过程中，一些市、县政府利用职权，频频以损害群众利益为代价；一些市、县政府及其部门制定、发布的规范性文件违反法律法规，行政决策“拍脑袋”，个人说了算；一些市、县政府搞政绩工程、形象工程，铺张浪费、劳民伤财问题突出；一些市、县政府，把依法行政与发展经济对立起来，一谈经济发展，就不顾法律约束、擅闯法律“禁区”……一些地方黑恶势力的严重违法犯罪行为背后，往往有市、县政府权力人物为其“撑伞”；一些市、县行政部门人员习惯凌驾于法律之上耍权威，考虑问题总是以行政首长的是非、好恶为是非、好恶，遵循的往往不是法律的底线，而是现实权力的要求，将首长的面子、尊严放到法律精神和法律规范之上，滥用公权力、不少基层政府官员做事情习惯靠行政权力强推，用权力摆平。与此同时，一些市、县政府对应该履行的社会管理和公共服务，却懈怠、不作为。

市、县基层政府错位、越位、缺位行为的多发，交织着权力腐败、长官意志、特权思想、素质低下、监督缺失等问题，使市、县党政部门成为依法行政的薄弱区。种种恶性事件的发生，无不反映依法行政缺失在基层，难点在基层，重心也在基层。

市、县政权行政惯性和权力依赖症等问题长期存在的原因主要有：

1.基层政府承担太多的责任和压力。在国家政策制度不断下传的过程中，刚性的约束力在不断减弱，而软性的激励在不断上升。基层干部为了拉项目、争资金，往往把关注的重点聚焦在“要达到什么”，而忽略了“不能做什么”。为了达到“数字”和指标，不惜弄虚作假，甚至无所不用其极，强力推进。

2.“上级倒逼”是导致基层政府违法行政的另一个重要因素。上级政府用行政命令的方式，迫使基层政府限期完成某项任务，以“下指标、压任务”的方式推进，如果到期完不成任务，基层干部在考核、提拔任用上会受到影响。往往“领导行政命令是工作的动力，而法律法规却成了干事的阻力”。现实的环境让基层公务人员“不管用什么方式，摆平就是水平”。

3.一些基层公务人员依法办事的意识淡薄，缺乏法治思维。行政惯性思维像是一层硬壳，顽固地包裹着旧观念，愚昧地拒绝着新思想。自我约束、做有限政府仅停留在口头表达上，县官想问题、办事情不习惯问一问法律法规是怎么规定的，更热衷于享受“我说了算”。在传统的熟人社会、人情社会背景下，不管是干部还是群众，法治观念、法治素养明显不足。盛行着按情感不按规则、按关系不按法律、按上级指示不按法律办事的思维。

4.立法真空使基层政权在实际工作中无法可依却要冲锋陷阵。随着经济社会的发展，一些迫切需要的法规、规章还没有出台，特别是社会发展领域的立法相对滞后，加上一些已出台的法规、规章针对性和操作性不强，大大加剧了基层政府的管理难度。一些部门法交叉冲突，部门立法，从部门职能角度考虑较多，缺乏有效协调衔接。一些部门、一些地方简单地认为简政放权就是一放了之，导致一些权力下放了，监管没跟上；或者权力下移了，下面没很好接住，出现监管真空。有的地方片面理解行政权力调整事项，盲目取消或变更法律法规赋予的审批事项；有的部门不顾基层实际，一股脑地将管理难度大、责任重的事项下放给不具备监管能力的基层单位，造成基层负荷加重、运转失灵。

5.对基层政权监督机制缺失。基层监督主体缺失、监督动力不足、监督力量薄弱、监督合力不强。

习近平总书记在现行宪法公布施行30周年大会上提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式”，中共十八届三中全会也提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，中共十八届四中全会更是把全面推进依法治国作为主题。

随着依法治国方略的全面推进，市、县基层政府面临严峻考验。依法治国10年来的经验告诉我们，县域法治是整个法治建设最重要的一环。市、县政府依法行政水平决定了我国政府法治建设进程的快慢。

“法令行，则国治国兴；法令弛，则国乱国衰”。“郡县治，天下安”。依法治国最大的阻力，是基层的行政惯性思维和权力依赖症！依法行政迫切需要医治基层政府的“权力依赖症”。

1.尽快改变现行的政绩观，将法治水平作为重要指标纳入政绩考核体系。法治实行得好坏，是判断一个地区经济发展水平、制度文明、政治文明、社会进步的标尺。政绩考核要考察经济指标，还要考察人文指标、社会指标、环境指标和法治指标。要将是否依法决策、是否依法管理、是否依法办事，作为考核市、县政府依法行政的重要指标，并与奖励惩处、晋职晋级和提拔任用挂钩。

2.医治“权力依赖症”，必须健全法律，确保权力运行“有法可依”。只有健全制度的笼子，树立依法行政的思维观念，才能避免权力的爪子随意伸出来伤人。要全面建立“权力清单”，明确各种权力运用的范围和程序，使权力的运用永远处于法律的闭合链条内，以法律作为基层权力运行的“把手”，划出红线，掌控方向，防止基层“权力依赖症”的产生和恶化。让基层领导行使权力“有法可依”，减少被“上级倒逼”的无奈和“权力出轨”的危险。

3.医治“权力依赖症”，需要加大吏治整顿力度，关键在于抓住市、县少数领导干部。“国之隆替，时之盛衰，察其任臣而已”。领导干部是全面依法治国的关键，全面推进依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，全面提升基层领导和干部的法治素养是当务之急。只有主要领导干部牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，才能使极少数干部队伍内的“迷途之羊、害群之马”有所忌惮，不敢越危害法治的雷池一步。要严厉追究违法责任，使政府官员的行为受到严格的约束，用法律的“强风”吹散基层权力滥用的“阴霾”，才能遏制违法行政的冲动。要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。

4.加强对市、县政府权力的监管和制约。要从廉政风险程度高的关键岗位和重点环节入手，健全相应的法律制约机制和有效的监督机制，形成权力的链式制衡，避免形成监督与被监督的“权力联盟”。完善权力运行机制，采取权力监控、阳光晒权等方式，让法律细则渗入到权力制约的方方面面。建立完善群众参与行政决策的机制，让群众通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督、对政府绩效进行评价，实现对行政权力的终极监督。

5.加大对法律政策实施的督查力度。古人日：“道虽迩，不行不至；事虽小，不为不成。”为政贵在行，关键在落实。约束政府不是不让政府做事，而是让政府知道应该采取什么样的方式做事，明确什么该做什么不该做，用什么方式来做，防止政府对各项活动的任意干预，使政府的行为具有确定性和可预见性。落实法律和政策，不能在层层表态、层层开会、层层造声势上做文章，而要在层层抓落实、层层抓解决问题上下功夫。简政放权要明确“放”与“管”的边界，加强事中事后监管，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。