新形势下政府环境审计的改善路径

吉越

当前，资源危机和环境污染已经成为制约我国经济社会发展和人民生活水平提高的严重阻碍，缓解这一矛盾已成当务之急和重中之重。然而，经济与自然环境和谐发展是一项庞大而复杂的系统工程，不仅需要环境资源保护主管部门的严格管理和资源开发利用企业以及普通民众的意识觉醒和有效配合，也需要处于独立地位的审计部门的监督和评价。因此，国家审计机关应加强资源环境审计力度，充分发挥国家审计在监督节能减排和环境污染防治、确保各级政府部门和企事业单位切实履行环境保护责任、优化经济社会发展环境方面的功能。

一、新形势下政府环境审计存在问题及原因分析

（一）环境审计法律法规不健全，指标体系不完善

一是现行的法律法规没有明确赋予政府审计机关环境审计的职责。我国宪法、审计法和环境保护法中都没有明确审计机关在环境监督管理中的权责。由于没有明确的法律依据作支撑， 审计人员在审计活动中往往处于相对被动的位置，政府环境审计工作力度受到了影响。二是未制定环境审计准则，环境评价指标体系不完善。环境审计对审计对象的鉴证和评价需要依据相关的环境标准，我国环境保护标准虽在不断完善，但与国际环境保护标准相比较还存在适用性不强、衔接配合不够充分、制定不够科学等问题，且适合我国国情和环境状况，具有权威性、适用性的环境审计评价指标体系尚未建立，导致环境审计工作缺少规范和指导，增加了环境审计的操作难度。

（二）环境审计范围不全面，审计内容单一

我国近些年开展的环境审计项目一般都是以环境专项资金为审计主线，主要集中在资金的筹集、使用及管理方面，而对环境保护专项资金使用效益的评价、对政府资源环境政策制订与执行等方面的审计监督则相对滞后。目前我国的政府环境审计方式也比较单一，较多地停留在环境财务审计和环境合规性审计的层面上，不能有效地实施环境绩效审计，限制了环境审计的发展，导致我国政府环境审计层次不高、审计评价不够全面具体、分析查证问题不够深入透彻、审计结论不够科学权威，不能充分发挥其评价环境管理系统绩效、控制环境风险的作用，致使相同问题屡查屡犯。

（三）审计能力不足，审计技术方法落后

一是审计人员缺少专业胜任能力。当前，我国实施的环境审计项目有限，致使审计人员对环境审计的认识不够、理论知识和实务经验相对欠缺。环境审计是个专业性和技术性很强的审计类型，综合了环境学、经济学、工程学、统计学等多面的知识，对审计人员知识结构和综合素质要求非常高。而大多数审计人员是经济管理类学科出身，审计工作也多集中于财政、金融、会计方面，对环境审计的目标、程序、内容和方法等不熟悉，无法胜任环境审计工作。二是审计技术方法比较落后。我国环境审计理论研究涉及实务技术方法的很少，尚未形成统一、规范的审计技术方法体系，在从事环境审计工作时，只能沿用审阅资料、实地核查、审计抽样、分析性复核等传统财务审计的思路和方法。随着我国环境审计范围的拓展、内容的深化，现有的审计方法难以满足环境审计的复杂性和综合性要求。

（四）审计结果不够公开透明，环保意识需加强

当前，很多地方政府和职能部门依然是重经济增长轻环境保护，制定经济发展规划时没有进行环境影响评价，甚至不惜以牺牲环境为代价来换取经济的片面增长。在这种理念的驱使下，不重视环境审计结果，不积极整改环境审计问题。而且，我国环境审计结果公告制度不完善，环境审计结果公告数量有限，已发布的结果公告中对审计处理处罚、问题整改情况的阐述不明确甚至缺乏，这样既不利于审计结果的执行，也不能引起社会公众对我国环境污染形势的严峻性、环境破坏的危害性以及开展环境审计紧迫性的应有重视，不能激发他们的保护意识和维权意识。

（五）审计结果执行不到位，审计整改不力

目前，在处理处罚环境违法行为时很少追究领导干部或相关责任人在贯彻执行环境保护政策措施、进行科学决策、实施有效管理等履职过程中的环境保护责任，对没有履行环境保护责任的行为缺乏问责、追责，且对被审计单位违反环境保护相关法律法规的行为没有进行处罚或者处罚的较轻，致使有些被审计单位不愿意执行环境审计结果，不愿意釆取相应的措施纠正自己的错误行为，最终影响到审计结果的执行，导致整改不彻底、不到位。

二、新形势下改善政府环境审计的对策建议

（一）完善政府环境审计制度体系

要尽快统一和完善环境审计相关法律制度和准则体系，通过修订现有的法律法规和制定可操作的环境审计工作实施细则，明确政府环境审计的地位、職责、对象、程序、范围、内容、与其他部门的协调合作关系、法律责任，以及审计人员在专业素质、环境审计风险、环境审计质量控制等方面的规范要求，作为政府环境审计的工作指南，让政府环境审计有法可依，不断促进环境审计工作的制度化、规范化。另外，还要建立和统一环境绩效考评指标体系和评价办法，作为环境审计的技术支撑，提高审计结果的科学性和准确性。

（二）拓展政府环境审计范围

将政府环境审计融入到政治、经济、社会、文化建设的各方面和全过程，突破传统环境审计只关注环境保护资金运用情况、环境政策法规执行情况、环境保护建设项目开展情况的局限，还要关注环境管理系统运行情况、环境责任和环境效益的履行情况，在环境合规性审计和环境财务审计的基础上， 拓展环境审计的范围和内容， 把资源环境审计同财政审计、金融审计、经济责任审计、企业审计、投资审计、专项审计调查等审计类型有机结合起来。将项目环境影响评价等环保措施落实情况纳入重大投资建设项目审计范围； 将与资源环境有关的产业政策落实情况审计纳入金融审计项目审计范围； 将企业履行环境保护责任情况纳入企业审计项目审计范围； 将地方行政领导执行国家环境保护政策情况纳入经济责任审计项目范围；将审计范围逐步扩大到固体废弃物处理、生物多样性保护、湿地保护、能源审计等新兴项目中。同时，实行多部门联合审计，整合审计资源，提高环境审计效率，减少资源环境的损失，促进生态文明建设。

（三）改进政府环境审计方式

要借鉴、引进国际上开展环境审计实务的先进经验，突破传统财务审计的思路，改进环境审计方法。一是不断创新审计技术手段。将传统审计方法与绩效评价方法结合起来，采取联合审计和交叉审计等形式，充分发挥技术鉴定法、实验分析法、专家咨询法、问卷调查法、工艺流程法、委托第三方取证法等方法在搜集审计证据方面的作用；针对具体的项目因地制宜地选择环评分析法、成本效益法、人力资本法、风险评估法和在线检测法等新的审计技术，不断提高审计效率。二是将信息技术手段运用到环境审计中，运用计算机辅助审计方法，对被审计单位的环境统计信息系统、污水处理信息系统、排污费征收管理系统等数据进行筛选和查询，获取真实、有效的环境数据，据以检查有关部门和单位环境信息系统的安全性、合理性和效率性，提高环境审计的效果。

（四）提升政府环境审计能力

要提高政府环境审计的质量和效率，真正发挥政府环境审计在国家治理和生态文明建设中的作用，就必须提升环境审计能力和水平。一是完善审计工作机构设置。各级审计机关要积极探索设立或完善专门从事环境审计的工作机构，明确环境审计工作的职责和任务。二是建立专业的环境审计队伍。通过引进专业人才、组织专门培训、聘请专家等方式提升环境审计工作人员素质。引进专业人才，即引进与环境审计相关的环境学、工程学、公共管理学等专业人才扩充审计队伍；组织专门培训，就是通过向审计人员传授环境审计相关知识、讲解环境审计工作方案、分析环境审计案例，引导其把握环境审计的重点和难点，提升环境审计能力；聘请专家，就是聘请项目评估师、工程师、环境专家等组成专家小组，参与审计项目或者为审计组提供业务指导和咨询。三是强化环境审计理论研究。积极引进国外环境审计先进经验， 形成环境审计实例汇编，推行审计项目课题化，以课题化研究成果指导我国环境审计实践。

（五）强化政府环境审计结果执行

一是增强生态文明建设理念和环境保护意识，引导政府在制定经济社会发展规划时注重环境效益，向公众宣传政府环境审计的意义和作用，强化他们对环境审计的认知，提高他们对审计结果的关注度，引导他们加强对环境责任人的社会监督。二是加大环境审计结果的责任追究和处理处罚力度。对未履行环境保护责任的行为问责、追责 ，并将环境责任履行情况作为考评、任用、奖惩领导干部的標准之一，以此来提高责任人的环境保护意识，增强其履行保护环境、节约资源职责的主动性和积极性。三是建立环境审计整改长效机制，保障审计问题整改。建立和完善环境审计整改结果报告和公告制度，将被审计单位的整改情况和审计建议的落实情况向社会公众公告，充分利用社会公众的监督力量；建立环境审计整改跟踪检查制度，要求被审计单位按时向审计机关报送问题整改情况，并对整改情况进行跟踪检查和复核，确保环境审计问题得到全面彻底的整改、环境审计意见和建议得到落实、环境审计结果得到有效执行。

（作者单位：西北大学经济管理学院）