公路建设项目审计应注重生态保护

王文国

环境保护工作既是关系百姓利益的民生工程，也是国家可持续发展战略的实施保障。近年来，生态保护审计已成为国家审计工作的一个重点方向和内容。但我国的生态保护专项审计刚刚起步，尚未积累足够的工作经验和形成完善的规范制度，加之生态保护关联甚广，仍有许多地方生态审计尚未触及，建设项目就是典型。因此，项目建设，尤其涉及穿越原始森林的公路建设应注重生态保护，研究相关防范措施。

一、公路项目审计注重生态保护的必要性

随着我国社会经济的飞速发展，全国各地开发的各类建设项目大量涌现，不少类型和数量的建设项目与自然生态的保护要求发生了矛盾。目前，我国的环境问题已经十分突出，除了环境污染，生态破坏和土壤沙漠化也是十分严重，一部分原因应归于项目建设，一些建设项目将原本十分脆弱的生态环境陷入不可修复的绝境。

近年来，公路建设飞速发展，我省的高速公路即将突破五千公里，随着社会主义新农村建设的推进，村村通公路的建设数量更是巨大，在建设过程中，防止项目建设破坏生态应当是国家审计机关在审计过程中十分关注的方面。

二、公路项目建设过程中存在的生态问题

（一）缺乏生态保护意识

在公路项目审计过程中，设计变更和工程签证，甚至主体工程存在未批先建问题，不严格执行建设和相关审批程序，在立项、可研和设计等先期建设阶段关于生态保护方面的重视程度远远不够。同时，建设管理人员和项目管理与施工人员缺乏生态保护意识，在施工过程中不严格执行环境影响评价方案中预先制定的生态防范措施，欠缺环境保护的相关法律意识，在执行水土保持方案和保护植被、水体方面的表现较为随意。

（二）主体线路建设的土壤侵蚀

主体线路是生态环境影响最大的工程主体，公路主体工程建设经常存在路基开挖和填埋，造成土壤侵蚀，一是产生于填方边坡，二是产生于原有地层深挖后的削坡，以崩塌、滑坡重力侵蚀为主，既会直接破坏地表植被，造成植物群落盖度、物种多样性和生物量的下降，又会产生一定的廊道效应，对动物迁徙造成阻碍。

（三）桥涵、立交工程建设的水污染

桥涵、立交工程施工会造成地表水体影响，主要污染源是施工作业的生产污水和施工人员的生活污水。其中，生产污水主要是钻孔作业排放的含油和高浓度悬浮物污水和运营期间车辆撒漏和雨天道路积聚的含油污水。

（四）隧道工程对地形景观的破坏

隧道的生态影响主要表现为其施工诱发了不稳定地层的形变，导致产生滑坡、崩塌等地质灾害及其影响隧道口的地形及景观效果。其次，隧道挖掘及弃碴安置可能會改变或破坏自然景观、地形地貌和地表植被。

（五）临时占地对野生植物的影响

如果取弃土、施工便道、施工营地和原料拌合场等临时工程施工管理不善，则会对沿线野生植物造成一定的破坏，临时占地对野生植物的影响时间较短，但在一定程度上可得到恢复。

（六）服务区的生活污染

服务区需长期经营，其场地人员活动强度大，主要影响是生活污水及洗车废水。

三、公路项目建设中生态保护应采取的审计措施

随着环境保护政策的日趋完善，公路环境生态保护是公路建设项目不可回避的问题，审计机关需要深入研究相关措施，在生态保护方面发挥审计监督作用。全过程跟踪审计是解决公路项目建设生态问题的有效措施，全过程跟踪审计除了建设项目的前期建设程序和建设施工外，还应包括竣工决算审计和后续运营审计。

（一）加强决策程序和建设程序的审计力度

一是加大公路项目的环境影响评价论证力度。培训审计人员掌握相关环境保护法律知识，将建设项目的环境影响论证纳入审计机制，强化建设项目程序的严肃性和科学性。对于全过程跟踪审计，未经审计环境影响论证的不得进入下一道建设程序；对于常规的事后竣工决算审计，随着审计整改力度的不断加大，审计机关应加大相关责任人的处罚力度。

二是在施工过程中，审计机关应参与监督公路项目生态保护措施的制定，施工过程中应普及生态保护知识，尤其应强化项目建设管理人员与项目管理和施工人员的生态保护意识，严格执行环境影响评价方案中预先制定的生态防范措施。

三是严密关注和审查破坏林地、草地而修建的项目有无健全的批复手续，与建设项目相关的各个环节应从严制定生态保护措施。

（二）审计公路项目建设期间的生态保护措施

1.设计期间的审计措施。在全过程跟踪审计中，加大设计阶段的审计力度，未经审计签字同意，设计文件资料不得用于项目建设。

公路主体工程的设计文件重点审计线路选定，线路应以少占耕地、少拆迁为原则，尽量绕避村镇、居民集中区、学校等环境敏感区，还应避开生态重要性等级较高的天保林。否则，应根据相关法律法规，办理相关占用手续。相应的绿化设计应视沿线路基形式、环境条件、绿化功能等要求逐段设计，物种应以当地适生物种为主并避免外来物种和病害入侵，绿化布局应以连续性和多样性为原则。

桥涵、立交工程的设计文件要重点审查主体工程线路与水利、防洪等设施的位置关系，尽可能减少对生态环境的影响。此外，桥涵的合理设计也可消除主体线路的阻隔作用。隧道设计文件应重点审查隧道所处的地层稳定性，力求避开大断层、滑坡等地质灾害严重地段，隧道洞口应避开滑坡、崩塌、泥石流、厚覆盖层、冲沟等不利位置。

临时用地的设计文件应重点审查弃渣场和取土场设置的合理性。临时场地应充分考虑当地地形和运输条件，并充分利用荒山、荒坡地、废弃地、劣质地，优先选择能够最大限度节约土地、保护耕地的方案，并审查临时占地植被恢复措施的科学性和合理性。

2.施工期间的审计措施。主体工程施工的审计重点：一是监督建设单位宣传野生动物保护法规，打击捕杀野生动物的行为；二是施工前进行生态保护培训，制定严格的植物保护制度，并给施工人员发放保护植物图册，以便于施工中正确辨认国家保护植物；三是妥善安排工程施工方式和时段，减少对动植物的影响。最大限度地减少爆破震动和噪声给野生动物带来的影响，设计上尽可能选用低噪声施工机械和工艺；四是土石料场开采、路基坑开挖等必须按设计要求进行施工，并尽量做到挖填平衡，施工过程中采取平行作业，边开挖、边平整、边采取临时性排水和护坡措施，及时绿化重建景观。

桥涵、立交工程施工的审计重点：一是涵洞建设要按照设计宽度，并尽可能在桥涵下栽种草本植物，保证动物畅通行走，降低对野生动物的阻隔；二是立交工程施工除平面绿化外，还应重视垂直绿化，形成全方位的立体绿化区。服务区、收费站、养护工区等用地应尽可能设置在公路用地范围内，或利用荒地、废弃地，不得占用基本农田，并采取有效措施防止污染农田。

3.运营期间的审计措施。按照建设项目环境保护管理有关规定，及时进行公路建设项目环境保护竣工验收。竣工验收后，审计应根据需要，不定期参与监督公路沿线工程防护设施的管理和维护，定期检查，发现问题及时解决，以保证防护设施功能的正常发挥，保障环境敏感点的环境功能。

通过分析，可以发现公路项目建设的前期阶段、后期运营阶段，尤其施工阶段，会对生态环境造成不利影响。因此，在公路项目审计中，尤其全过程跟踪审计中，必须注重生态环境的保护，在审计过程中，一旦发现破坏生态的施工行为，立即制止，并同时向有关部门反映。已经破坏的，要及时采取补救措施。合理设计环保方案，因地制宜地选择环保措施，只有将生态保护的理念贯彻到公路项目的立项、可研、设计、施工和运营各个阶段，并通过有效的审计监督手段，才能达到保护生态的预期目的。

（作者单位：陕西省审计厅）