重塑杭州开发区新优势

揭建成 赵俊慧 阮奔奔

重塑杭州开发区新优势

揭建成 赵俊慧 阮奔奔

开发区的整合、优化、提升，要按照合理布局、产业集聚、开放合作、创新发展、产城融合的原则，以产业集聚为核心，以管理体制改革为突破口，以科技创新为动力，以对外开放为导向

杭州自1990年设立第一家开发区以来，开发区经济快速发展，已经成为经济增长特别是工业发展的主平台。截止到2013年底，全市开发区实现工业总产值6586亿元（规上），占全市规上工业总产值的49.9%；实现税收收入517.6亿元，占全市地方财政总收入的29.8%；实际利用外资30.54亿美元，占全市的57.9%。

目前，杭州共有各类开发区18家，目录内共14家、目录外4家。国家级开发区有7家，分别为杭州经济技术开发区、萧山经济技术开发区、杭州高新技术产业开发区、杭州之江旅游度假区、浙江杭州出口加工区、杭州余杭经济技术开发区、杭州富阳经济技术开发区，其中杭州经济技术开发区在2011年国家级经济技术开发区综合发展水平评价中位列第12名，在全省排在首位；省级开发区有7家，分别为杭州钱江经济开发区、杭州萧山临江工业园区、杭州江东工业园区、浙江临安经济开发区、浙江建德经济开发区、浙江淳安经济开发区、浙江桐庐经济开发区；目录外有4家，包括大江东产业集聚区、城西科创产业集聚区、浙江未来科技城和杭州临安青山湖科技城。

据统计，2013年杭州开发区核准总面积578.6306平方公里，管辖总面积1158.80平方公里，规划建设总面积715.639平方公里，建成区面积257.8802平方公里，初步形成了以机械装备制造、电子信息、新能源新材料、生物医药、纺织服装等为主导产业的发展格局。

发展落差的背后

经过20多年的发展，开发区功能定位、职能和面临的形势都发生了很大的变化，杭州开发区出现了一些发展中的矛盾和问题，如开发区数量多，规模小，缺乏大平台，产业同质化竞争等，使得杭州开发区的综合排名落后于天津、大连、青岛、苏州等沿海发达地区。

空间布局调整滞后。杭州开发区数量多、面积小、规模小，且分布不均衡。市本级、萧山、余杭共有12家省级以上开发区，占总数的三分之二，萧山区地域范围内原有萧山经济技术开发区、大江东产业集聚区、萧山临江工业园区、江东工业园区、前进工业园、空港区块6个开发主体，开发区数量多、分布密集的空间布局造成配套设施重复建设、资源浪费、单个开发区规模扩张难度较大、多个开发主体并存管理秩序混乱。杭州开发区经济规模普遍较小，规模最大的杭州经济技术开发区2012年的工业总产值为1511.35亿元，与国内发达开发区相比还存在较大差距，不足天津经济技术开发区的1/4，规模最小的杭州钱江经济开发区工业总产值仅为65.65亿元。杭州开发区面积也比较小，最大的杭州萧山临江工业园区的管辖面积仅为160.2平方公里，杭州经济技术开发区管辖面积为104.70平方公里，而天津为398平方公里、苏州288平方公里、广州393平方公里、青岛400平方公里、大连400平方公里。杭州高新技术产业开发区、杭州经济技术开发区等老牌开发区已基本开发完毕，而新设立或位置相对偏远的开发区尚有大量土地可开发。

产业趋同问题突出。杭州以区域经济特色、专业优势为基础的开发区较少，综合性、一般性的开发区较多，多数开发区笼统地把机械制造、电子信息、生物医药、纺织服装等作为发展重点，产业定位模糊，主导产业趋同。16家开发区中有11家开发区以机械制造为主导产业，8家以电子信息为主导产业，以材料类、服务业、医药化工等为主导产业的开发区占比也较大。主导产业趋同导致同质化竞争激烈，为了争夺项目和资金往往以压低土地价格等优惠政策及降低成本为突破口吸引项目和资金，容易引发无序发展、恶性竞争，导致开发区内部机能损耗，造成资源浪费和区域整体利益受损。

体制机制创新不足。随着杭州开发区的快速发展，体制机制矛盾日益显现。一是行政区划藩篱尚未打破。目前，开发区整合难度大，主要是因为不同行政区、不同利益主体间的利益协调尚未破题，未建立完善的利益共享、补偿机制以及强有力的协调机制，制约了杭州开发区集中、集聚、集约发展。同时，开发区与周边行政区在城市规划、基础设施、社会保障等方面也缺乏衔接，未实现协调发展。二是要素资源配置改革滞后。不同部门出台的政策缺乏协同，要素资源层层分配，存在“撒胡椒面”的现象，土地指标、环境容量、能耗指标、专项资金等要素资源配置向开发区倾斜力度有限，条条政策尚未在块块上形成合力。三是管理体制有待优化。同一区域多个主体运作的问题突出，管理体制有待理顺；现行考核评价机制重招商、轻管理，重数量、轻质量，重速度、轻效益，需要进一步完善。四是开发模式有待创新。在开发区的开发建设上，国内先进地区开发区已迈入品牌和开发管理经验输出的阶段，杭州的开发区虽然也组建了隶属管委会的开发公司，但其经营范围还主要集中在基础设施建设和房地产开发上，且规模、经营管理和品牌建设上差距较大。

开放合作力度不够。杭州各个开发区在建设过程中过度倚重内源式发展，借用外力发展相对不足。杭州目前只有杭州经济技术开发区新加坡科技园为中外合作园区，其他开发区开放合作的层次、规模和水平远不如江苏、广东、天津等地，缺乏类似江苏新加坡工业园区这样的国家层面战略合作。2012年杭州4家国家级开发区实际利用外资额为18.61亿美元，进出口总额为202.26亿美元，而2012年苏州工业园区实际利用外资额和进出口总额分别为19.6亿美元、795亿美元；杭州4个国家级开发区实际利用外资还不足一个苏州工业园区，进出口总额也仅为苏州工业园区的1/4。杭州开发区在全市实际利用外资总量中占比约为50%左右，而苏州市开发区约占全市的实际利用外资的81%，开发区作为对外开放合作的主平台，开放程度和作用不够凸显。

此外，与北京、上海、广州、苏州等先进地区相比，杭州开发区科技创新能力也有待提高，除杭州高新技术产业开发区等少数开发区外，大多数开发区高新技术产业比重不高，仍以传统产业为主；创新载体、创新平台和创新人才比较缺乏。杭州开发区存在的上述问题，惟有通过整合、优化、提升，优化空间布局、创新体制机制，才能再创开发区新优势，提升杭州的经济竞争力。

力推整合、优化和提升

围绕开发区的整合、优化、提升，按照合理布局、产业集聚、开放合作、创新发展、产城融合的原则，以产业集聚为核心，科学布局区域空间结构；以管理体制改革为突破口，做到统一领导，高效运作；以科技创新为动力，推动产业升级和发展方式转变；以对外开放为导向，积极促成国内外产业合作；努力把杭州开发区建设成为外向带动、内源支撑、科技引领、体制创新、产业集聚、要素集约的产城融合示范区，对外开放的先导区，高端要素集聚区。

加强组织领导。组建以市政府主要领导为组长、分管领导为副组长，相关市直部门负责人共同组成的领导协调机构，统筹协调整合优化提升过程中的组织人事、管理体制、规划修编、政策处置、工作部署等重大问题，领导协调机构下设办公室，负责日常工作。加强与国家、省有关部门的沟通衔接，加快理顺开发区管理体制，构建“市政府牵头、相关市直部门分工协作”管理体制，在政策支持、资源配置、考核评价等方面形成统一导向。研究出台开发区整合优化提升的指导性文件，提出整合优化提升的路线图。

统筹发展规划。学习借鉴发达国家和先进地区的开发区规划理念，充分衔接杭州市主体功能区规划，综合考虑经济发展现状、资源和能源条件、产业基础和特色、城市空间布局等因素，兼顾经济效益、社会效益和环境效益，以主导产业、发展空间、功能区块、基础设施、配套设施、生态保护和城乡统筹为主要内容，科学编制整合提升后的开发区规划，明确各开发区的功能定位和主导产业，形成分工协同、错位发展的格局。开发区规划纳入区域国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划等，形成总体规划、专项规划、详细规划相统一的规划体系。严格落实规划管理措施，维护规划的权威性和严肃性，开发区的规划制定和调整要按照有关程序报批，并加大对规划执法力度，严格按照批准的控制性详细规划组织实施，保障规划实施的准确性和有效性。

创新体制机制。一是建立健全跨区域利益协调机制，打破开发区整合的行政区划藩篱。探索跨区域股份合作模式，尽快建立符合区域实际的财政管理体制、开发建设体制、投融资机制，制定土地、能耗、环境容量等指标跨行政区转移的政策安排和制度设计，在产值、税收、利润、节能减排等重要指标的区际分割上实现新突破。兼顾局部利益和整体利益，对于在整合优化提升中利益受损的一方，探索建立合理的利益补偿机制。二是加强部门协同，形成统一政策导向，加大土地指标、环境容量、能源供应、财政专项资金等要素资源要向开发区倾斜的力度，积极引导并鼓励重大项目、资金向各类开发区内集聚。三是创新管理体制。构建“一个发展平台、一个管理主体”的管理体制，理顺开发区与所在行政区域的职能，将经济管理职能和社会管理职能剥离，管委会承担开发区的经济管理、监督职能；健全开发区考核评价机制，增加反映开发区经济效益、发展质量和管理水平的指标，推动开发区发展方式转变。四是探索企业化的开发模式，充分发挥开发区开发公司的作用，鼓励杭州经济技术开发区、杭州高新技术产业开发区高新区等有条件的开发区扩大开发公司规模，参与招商引资、企业服务、投资融资等活动，并输出品牌和管理经验，提升杭州开发区的建设水平和影响力。

▲引导支持国家级、省级高新区创建国家级创新型产业集群和火炬计划特色产业基地，带动科技创新平台和载体建设，推动科技与产业结合，促进传统产业转型升级和高新技术产业发展。图为杭州萧山临江工业园区

强化科技创新。一是提升高新区数量和层次。支持杭州青山湖高端装备、萧山临江新能源运输装备、杭生物医药等省级高新技术园区创建国家级高新技术园区，壮大国家级高新区队伍，同时加快推动有条件的省级产业集聚区、开发区创建高新区工作。引导支持国家级、省级高新区创建国家级创新型产业集群和火炬计划特色产业基地，带动科技创新平台和载体建设，推动科技与产业结合，促进传统产业转型升级和高新技术产业发展。二是集聚创新人才。坚持招商引资与招人聚才并举，把引进人才放到更加突出位置，完善人才激励机制，优化创新创业环境，围绕新一代信息技术、高端装备制造等杭州开发区的主导产业，集聚一批创新型人才。三是提高自主创新能力。走引进消化吸收再创新的发展路子，鼓励本土企业与跨国公司建立技术战略联盟，提高自主创新能力，攻克一批产业共性关键技术，提升产品的科技含量和竞争力。四是完善配套服务。创新投融资机制，构建多元化的投融资渠道，吸纳企业、风险投资参与开发区科技创新和创业活动；大力支持研发中心、技术中心、孵化器、创业服务中心等创新创业载体和平台建设，引导创新平台向开发区集聚；推进产城融合，为人才汇聚、科技创新构建良好的环境。

扩大开放合作。借鉴苏州、天津等地的经验，抢抓新一轮开放促改革和发展的机遇，提升对外合作层次，优化投资环境，汇聚高端要素，使开发区真正成为开放合作的先导区，提升杭州开发区的综合实力。一是强化借力发展，由过去单一的内源型发展模式转向积极有为的内外协同的新型发展模式，借鉴苏州新加坡工业园、中新合作天津生态城等建设经验，以省级产业集聚区、国家级开发区为依托，通过中外合作、国内共建等形式建设具有规模效应与带动作用的若干高层次合作产业园，吸引国际一流园区营运商、战略投资者等优质开发主体参与园区平台的建设和管理，力争上升为国家级中外合作产业园，打造全省开放合作的新高地。二是加大国际化招商力度。围绕产业链打造，瞄准行业龙头，引进一批国际一流企业，形成示范带动效应，提升产业竞争力，形成若干在国内有影响力产业集群。三是优化投资环境。强化“安商、亲商、富商”意识，在继续加强基础设施、城市配套等硬环境建设的同时，着力软环境建设，形成公开透明、服务高效、审批简化的营商环境，把杭州开发区打造成为外商投资高地。

作者单位：浙江省经济信息中心