浙江开发区排位差距和提升对策

揭建成 赵俊慧 金瓯

浙江开发区排位差距和提升对策

揭建成 赵俊慧 金瓯

浙江开发区的整体排名情况落后于广东、山东、江苏等东部发达省市。从江苏、广东等省的经验看，浙江开发区优化整合提升应以改革创新的思维，优化空间布局、创新体制机制、扩大对外开放、强化科技创新

浙江是全国兴办开发区时间比较早、发展比较快、规模比较大的省份之一。目前浙江经国家审核公告、予以确认的省级以上开发区共计117家，总数位居全国第三，仅次于山东（164家）和江苏（138家）。然而，总体上看，浙江开发区（园区）发展质量还不够高，与东部先进地区特别是江苏、广东、山东、天津等省市相比，近几年差距有所扩大。理清问题所在，找准原因，研究破解之策是推进浙江开发区整合优化提升要解决的重要课题。

浙江开发区的排位情况

（一）总体排位情况对比

据商务部《关于2011年度国家级经济技术开发区综合发展水平评价情况的通报》显示，浙江排名最靠前的杭州经济技术开发区在全国仅列第12名，宁波、温州、萧山、宁波大榭开发区的排名在20-60名之间，整体排名情况落后于广东、山东、江苏等东部发达省市。纵观2005-2011年，浙江上述5个国家级开发区中，除杭州基本保持第12名左右外，其他开发区排名均下滑。

从商务部评价指标来看，浙江国家级开发区的经济发展和科技创新类指标得分较低，与东部发达省市相比存在较大差距，影响了整体排名（详见表1）。

表1 2011年部分东部国家级开发区综合发展水平排位表

另外，在2011年新升级或新设立国家级经济技术开发区综合发展水平排名中，浙江新设立国家级开发区都没能进入前10，而江苏在前10位中就有8个。

（二）主要经济指标对比

2012年，浙江国家级经济技术开发区总数为17家，江苏为19家，山东为12家。从整体看，2012年浙江国家级经济技术开发区税收收入、实际利用外资高于山东，但其他主要经济指标均大幅度落后于江苏和山东，地区生产总值、工业总产值、税收、实际利用外资额、进出口总额等经济指标均不足江苏的一半。2012年浙江国家级开发区地区生产总值、工业总产值、税收、实际利用外资额、进出口总额的平均水平较2011年有所增长，但仍低于江苏、山东省的均值，各项指标均值分别为全国均值的102.17%、122.09%、126.68%、94.65%、100.95%，东部均值的56.19%、65.88%、66.11%、52.36%、49.68%。

从个体来看，2012年84个东部国家级经济技术开发区中，地区生产总值超1000亿元的有广州经济技术开发区、天津经济技术开发区、苏州工业园区、昆山经济技术开发区、大连经济技术开发区、青岛经济技术开发区、沈阳经济技术开发区、烟台经济技术开发区等8个，而浙江最大的宁波经济技术开发区地区生产总值也只有603.52亿元，还不到天津和广州的30%。宁波经济技术开发区工业总产值也仅为天津的27.66%、广州的39.34%、苏州的45.94%。从税收指标看，截止2012年底，省内杭州、宁波两个国家级经济技术开发区税收首次突破百亿大关，但仍不足广州、天津的1/3。

主要问题及原因分析

从商务部公布的排名结果可以看出，对比江苏、山东等沿海发达省份，浙江开发区的主要问题在于经济规模偏小和科技创新水平相对落后。排名落后的原因是多方面的，既有现行评价指标设置的问题，如宁波经济技术开发区实行“政区合一”的管理体制，这有其一定的合理性，但在商务部的评价中扣分比较严重。同时，应该看到，浙江开发区排名落后也有自身的原因，包括空间布局调整滞后、体制机制优势弱化、开放合作力度不够、科技创新能力薄弱。

空间布局调整滞后。浙江民营经济起步较早，块状经济特点鲜明，一度形成了“镇镇点火，村村冒烟”的格局，各地竞相设立开发区（园区），这充分调动了各个主体的积极性，促进了浙江县域经济的发展。同时，这也使得浙江开发区布局分散，规模相对偏小。情况类似的江苏从2005年开始了开发区跨行政区域整合的探索实践，总结推广盱眙的做法，要求各县（市、区）集中力量办好一个开发区，乡镇一般不设立开发区、工业园区，并明确进入园区的项目不受行政区域限制，统一纳入财税分成和政绩考核。广东、天津等地也通过整合形成了广州经济技术开发区（管辖面积达393.22平方公里）、天津经济技术开发区（管辖面积达398平方公里）等大平台。浙江开发区从2008年开始也进行了整合提升，一定程度上拓展了发展空间，但布局仍然比较分散，多为“一核多片”，缺少可供成片开发利用的土地，而实际运作的“统分结合”方式更使得整合也仅仅是“统计的整合”，空间分割现象依然存在，真正意义上的大平台仍然缺乏，这也是浙江开发区排名落后的最主要原因。

体制机制创新不足。历经30年的变迁，浙江开发区的体制机制优势正在弱化，与江苏、上海、天津等地区相比有明显差距，这是浙江开发区排名落后深层次原因。一是行政区划藩篱尚未打破。目前，开发区整合之所以难以有效推进，是因为不同行政区、不同利益主体间的利益协调尚未破题，整合过程中普遍未建立利益共享机制，跨行政区的整合沦为形式上的整合，制约了浙江从县域经济向都市圈经济发展。同时，开发区与周边行政区在城市规划、建设与管理、社会保障等方面也缺乏衔接，未实现协调发展。二是要素资源配置改革滞后。省级层面的政策存在层层分配、“撒胡椒面”的问题，土地指标、环境容量、能耗指标、专项资金等要素资源配置向开发区倾斜力度有限，条条政策尚未在块块上形成合力。开发区层面存在土地等资源的低效配置问题，无地可用与土地资源浪费问题并存。三是开发区的开发管理模式缺乏创新。目前，浙江开发区管理主要以政府派出机构为主，占82%，然而，随着“后开发区时代”的到来，开发区在功能定位、经济结构、管理职能都发生了变化，有些地区通过给开发区“扩权增编”的方式，使开发区成为“准行政区”，一些地方出现了向“政区合一”转变的趋势，原有的“精简、高效”的体制优势开始弱化。在开发区的开发建设上，北京中关村、上海的漕河泾、张江和苏州工业园等都已迈入品牌和开发管理经验输出的阶段，浙江开发区虽然也组建了隶属管委会的国有公司，但其经营范围还主要集中在基础设施建设和房地产开发上，且规模、经营管理和品牌建设上与江苏、上海、天津等先进地区差距较大。

开放合作力度不够。浙江开发区建设过程中过度倚重内源式发展，借用外力发展相对不足。虽然也建有像杭州经济技术开发区新加坡科技园、杭州湾新区欧洲工业园、镇海经济开发区北欧工业园、舟山中德科技园、平湖开发区日本产业园等中外合作园区，也引进了中关村、上海张江等国内先进园区，但开放合作的层次、规模和水平远不如江苏、广东、天津、山东等地，缺乏类似江苏新加坡工业园区这样的国家层面战略合作。浙江引进外资力度不够。相比江苏花大力气探索建立海外招商机构，在美国、德国、日本、新加坡、法国、驻马来西亚、英国和香港派驻了招商代表，形成了日趋完善的海外招商网络，浙江海外招商的力度还有待进一步加强。此外，浙江开发区作为利用外资主平台作用不够突出，开发区在全省实际利用外资总量中占比约为50%，而江苏省为80%左右，这也是浙江开发区在利用外资方面失分的原因之一。

科技支撑有待强化。一是高新技术产业平台数量少层次低。截至2013年底，浙江拥有杭州、宁波、绍兴、温州、衢州5家国家高新区，而广东和山东各有国家级高新区9个，江苏有国家级高新区11个。更重要的是，除杭州和宁波国家级高新区规模和层次相对较好之外，其他3个国家级高新区在全国的高新区中企业数和主营业务收入体量都不大，主导特色产业在全国的地位和影响力较弱。二是缺乏科技和人才支撑。浙江开发区过于依赖土地开发红利，整合创新资源、促进产学研合作、搭建公共服务平台等方面作用并没有得到充分发挥，省内除了像杭州高新区这样少数几个高新园区积累了一定的创新要素和机构集聚，多数开发区与科研院所和高校联系不紧密，孵化功能不完善，缺乏科技和人才支撑。三是专业化配套不足。浙江集群化的专业园区缺乏，有限的科创资源过于分散，难以形成体系，孵化器、加速器、中介组织、银行和风险投资机构等配套支撑不足，且产城融合发展不够，难以满足高技术产业对知识创新服务和综合配套服务功能的要求。

对策建议

从江苏、广东等省的经验看，浙江开发区优化整合提升应抢抓新一轮深化改革的机遇，围绕新型城市化和主体功能区战略，以改革创新的思维，优化空间布局、创新体制机制、扩大对外开放、强化科技创新，把开发区建设成全省转型升级的先行区和产城融合发展的示范区。

优化空间布局。以现有省级产业集聚区和国家级开发区为核心，突破“行政区划”限制,大力推进地理空间相邻、产业联系密切的各类开发区联动、融合发展。探索开发区整合模式，分层推进开发区整合、联动发展。建议根据新型城市化布局，都市区如杭州、宁波等通过整合提升各布局2-3个开发区。中心城市结合发展基础和自身优势，在市本级整合提升布局1个开发区。县（市、区）开发区依据不同的资源禀赋进行分类管理，对适合大规模高强度开发建设的开发区通过整合提升集中力量发展建设1个开发区，并明确进入园区的项目不受行政区域限制，统一纳入财税分成和政绩考核；对不适合大规模开发建设的园区，积极引导园区内产业和企业跨行政区转移或退出。在整合后通过重新定位分工协作，减少恶性不良竞争，增强产业链互补互联性；综合分配利用各园区的资源禀赋及政策资源，实现资源共享和资源利用最大化，促进产业集聚、功能集成、产城联动，不断优化园区空间布局和发展方式。

创新体制机制。一是完善跨行政区域利益协调机制。以提升区域整体实力为目的，以区域一体化发展、利益最大化的思想实现区域间相互优势互补，完善不同行政区、不同利益主体的利益共享机制，促进各种要素跨行政区域流动，为各类开发区整合提供制度保障。二是优化要素资源配置。建立省级相关部门沟通协调机制，推动土地指标、环境容量、能耗指标、科创资源、专项资金等要素资源配置导向的统一，形成政策合力；推动开发区层面的资源要素配置改革，提高土地等资源利用效率。三是完善开发管理模式。在管理模式上，建立开发区领导与行政区领导相互兼任的模式，便于开发区与所在行政区域间的协调；开发区管委会走“小机构、大服务”管理路子，社会事务职能适度剥离，把精力集中在招商引资、项目推进、企业服务等经济职能上，保持精简高效的运行模式。同时，赋予开发区管委会机动灵活的内部机构调整和人事管理权，探索公司化管理机制。在开发建设上，发挥开发区开发公司的作用，鼓励有条件的开发区扩大开发公司规模，参与招商引资、企业服务、投资融资等活动，并输出品牌和管理经验，提升浙江开发区的建设水平和影响力。

扩大对外开放。借鉴江苏、天津等地的经验，抢抓新一轮开放促改革和发展的机遇，提升对外合作层次，优化投资环境，汇聚高端要素，使开发区真正成为开放合作的先导区，推动开发区结构升级和产业转型。一是强化借力发展。由过去单一的内源型发展模式转向积极有为的内外协同的新型发展模式，借鉴苏州新加坡工业园、中新合作天津生态城等建设经验，强化开发区国际国内合作，通过中外合作、国内共建等形式建设产业园和科技城，引进高端项目、高端人才和管理经验，加大高端资源整合力度，大幅度提升园区开发开放的层次和能级。重点在杭州、宁波和舟山群岛新区，以省级产业集聚区、国家级开发区为依托，规划建设以高新技术产业、高端制造业与生产性服务业为特色的、具有规模效应与带动作用的若干高层次合作产业园，吸引国际一流园区营运商、战略投资者等优质开发主体参与园区平台的建设和管理，力争上升为国家级中外合作产业园，打造全省开放合作的新高地。主动对接上海自贸区，谋划推进上海自贸区嘉善协作区建设。二是优化投资环境。强化“安商、亲商、富商”意识，在继续加强基础设施、城市配套等硬环境建设的同时，着力软环境建设，形成公开透明、服务高效、审批简化的营商环境，把开发区打造成为外商投资高地。三是强化招商选资。强化国际化招商，变招商引资为招商选资，引导外资投向高端制造业、生产性服务业、产业链的薄弱环节，促进高端要素在开发区汇聚，推动产业转型升级。

强化科技支撑。一是提升高新区数量和层次。支持现有省级高新技术园区创建国家级高新技术园区，壮大国家级高新区队伍，同时加快推动有条件的省级产业集聚区、开发区创建高新区工作。引导支持国家级、省级高新区创建国家级创新型产业集群和火炬计划特色产业基地，带动科技创新平台载体建设，高水平汇聚科技、人才资源，推动科技与产业结合，促进传统产业转型升级和高新技术产业发展。二是外引人才和技术。坚持招商选资与招才引智并举，把引进人才放到更加突出位置，完善人才激励机制，优化创新创业环境，注重引进高层次管理人才和创新人才，大力吸引海外留学生到开发区工作。引进跨国公司研发机构，走引进消化吸收再创新的发展路子，鼓励本土企业与跨国公司建立技术战略联盟，提高自主创新能力。三是完善配套服务。创新投融资机制，构建多元化的投融资渠道，吸纳企业、风险投资参与开发区科技创新和创业活动；加大对科技创新载体建设的投入力度，引导创新平台向开发区集聚；推进产城融合，为人才汇聚、科技创新构建良好的环境。

作者单位：浙江省经济信息中心