以社区为本的互助机制：加拿大邻舍中心及其对中国社区建设的启示

殷妙仲

摘要：当前西方很多福利国家重新转向一度被政府政策所忽视的社区，期望社区能分担国家对公民福利需求的支持。重振福群中心是社区重建获得肯定较多的方案。今天，福群中心以邻舍中心的面貌，仍然活跃在北美很多城市社区中，秉承福群中心的传统，由公民社会自我管理，以地域社区为本，提供多元化服务；服务社区群体的不同利益和需求的同时，培养社区领袖、建立社会资本、重建社区合作精神。邻舍中心在加强和维护社区团结、调动和整合社区资源等方面对中国社区建设有着重要的参考意义。

关键词：社区；社区建设；福群中心；邻舍中心；温哥华

中图分类号：C916.2文献标识码：A文章编号：0257-5833（2015）01-0091-07

在全球化时代，社区人口流动性强，居民的需要变得多元化。以不同社会身份为组织中心的新社会运动也为社区带来不同的利益诉求。如何团结比过去松散、利益多元的社区居民成为重建社区的首要工作。要重建现代的城市社区必须有一个有效的社区机制：一方面能为居民提供服务；另一方面要为社区内不同利益主体搭建桥梁，为社区成员的协商、团结提供平台。在这一前提下，西方学者们重新发现了拥有超过一百年历史、但一度被政府政策遗忘的福群巾心，致力于将其打造成为全球化时代里能有效重建社区的民间第三部门。

福群中心的历史发展

福群中心源于19世纪晚期的英语系国家。Wilenskv和Lebeaux基于英美世界的经验来解释现代福利制度出现的原因。他们认为工业化导致了经济增长，经济增长带来城市化，也带来了社会问题。经济增长、城市化和社会问题，恰巧是工业化带来的现代化的三联体。尽管这种三联体从来没有在当代人类历史上消失过，但它们的影响突出地表现在工业化早期、劳动法颁布之前。当时，受教育是富人的专利；贫穷非常普遍；工人阶级受到残酷剥削。阶级分化甚至表现在居住区域安排上——贫民窟让人感到无奈，到处都是犯罪和妓女。从《维多利哑济贫法》到今天，人类做出了各种努力来抑制这个三联体相互作用的消极影响。福群运动（Settlement Movement）就是在这样的社会背景下出现的。

福群运动是由一些受过大学教育的中产阶级基督徒首先发起的，他们把贫民区里的社会现象看作是“道德危机”。1884年Samuel Barnett牧师在伦敦贫民区建立了第一个福群中心（ Settlement House），即汤恩比堂（Toynbee Hall）。Samuel Barnett试图用福群中心代替可能会导致更多不稳定因素的社会改革运动。通过让大学生进驻贫民区为当地居民提供服务、改善贫民的牛活和文化环境，从而打破阶级鸿沟。汤恩比堂起到了示范作用，19世纪末和20世纪初，欧洲和北美的许多城市都建立了福群中心，后来更遍及印度、中国香港、日本、东欧与澳大利亚等地 其中，最著名的福群中心可能是由曾获得了诺贝尔奖的珍·亚当斯（ Jane Addams）在美国芝加哥成立的赫尔馆（ Hull House）。与汤恩比堂不同的是，赫尔馆是一项非宗教运动，参与者绝大多数是女性。作为典型的美国式福群中心的赫尔馆几乎成为全世界福群中心的典范。在许多国家，福群中心成为一种以社区为本的社会服务中心新形式——既是处理社会问题的一种服务机制，又是促进居民团结的发展动力。

20世纪中期，福群中心的影响开始慢慢消失。大量在城市中的旧社区获得重新发展，将福群运动时期遗留下来的社区问题根除了。在许多福利国家，官僚化、专业化和集中化抑制了公民社会与社区的发展。同时，在激进的民权运动风潮中，福群中心的社会改良政策方针，被认为是保守和低效力的。更为重要的是，福群中心逐渐对政府提供的资金变得严重依赖，因此也弱化了它的社区建设功能，而且分散了它对于传统的整体服务的关注力。福群中心慢慢在公共政策和学术研究上被遗忘，部分福群中心被解散。

但是，经济全球化所产生巨大而广泛的经济和社会影响，使得政府在维护公民权益方面扮演的角色发生动摇，而且威胁到了早已弱化的城市社区的团结性。20世纪80年代以来，由于大量的内部和外部移民，北美绝大部分城市中的社区，都有大量新移民的不断涌人。原来单一性的社区被分解为多样的利益群体。在发达国家，多样性成为了大都市地区发展的标准，新的社会身份认同在这样的背景中产生。而且，这些新的不可抵挡的力量，亦挑战着传统的社会与道德秩序。全球化孕育了后现代的环境，传统的社会和道德标准遭到质疑。以政治和社会斗争的形式产生的新社会运动，透过人们对不同社会身份的选择性认同过程中产生。在超越传统的时代，受宏观经齐和全球控制力的影响，社区观念被逐渐弱化，这是世界各地社区面对全球化所产生的消极后果。

随着西方福利国家试图下放国家的福利责任，作为公民社会一个重要组成部分的“社区”，也再一次被政府政策所重视。正如吉登斯所建议，社区在公民社会对于应对全球化的挑战来说是至关重要的。为了重新建立公民社会，当地政府需要探索新的方法与途径，以便于社区居民能够通过社区，解决他们的个人与社会问题，重建社区也逐渐成为一项社会议程。为了要补充在全求化影响下被弱化的政府功能，社会需要通过政府与公民社会的相互促进与制约，来重新强化社区的服务与组织功能作为公民社会的重要组成部分，重建社区需要属于不同利益的城市居民的积极参与和支持。

但是，重建社区不能单靠人们的仁爱之心。由于社区内存在着不同的利益群体，所以在满足社区成员的基本利益需要时，必须意识到不同群体的不同利益，发动居民的互助精神和参与。没有义务就没有相应的权利，故此，社区的居民应该保持权利与义务的平衡。要有效促进公民参与，政府需要赋予社区成员对社区事务的决定权。自下而上的决定权，作为民主的一种表现形式，是至关重要的。提高当地居民的主动性和公共参与意识，将会促进社区的持续更新。同时，要成功地做出集体性共同决定，需要社区不同利益的居民相互帮助与团结。

在发动社区居民的互助以及促成他们团结方面，介于政府与公民社会之间的第三部门，包括街道小组、自主组织及慈善组织等等通常是政府的积极帮助者，特别是在社区层面，他们能一方面向政府反映居民对政策的意见；另一方面向居民解释和落实政府的政策。两者都能够更好地重塑政策制定过程；也能有效地发动居民的积极参与，以配合政府的施政。当然，要更有效地支持社区自治与自我管理和发展，当地政府需要提供适当的资源给社区居民和居民组织。在众多的公民社会第三部门之中，福群中心作为历史最悠久、“以社区为本”的一个成功范例，自然地被学者们重提，作为社区重建的一个良方。早在1993年，哈佛肯尼迪政府学院学者Husock就积极提倡“把福群中心再带回（城市社区）来”。他相信福群中心可以为重建社区提供借鉴，亦有助于以第三部门为中心的社区建设发展。在过去，尽管面临着不同的威胁与挑战，很多福群中心依然坚持与落实社区成员自我帮助、自我决定与成长的理念；这有利于居民利用社会交流的有利环境，实现社会及个体的社会责任。另外，福群中心强调的相互依赖与自主决定两个原则，正好适合当今多元化社区巾追求个别化的价值。而哈佛学者Putnam也认为福群中心是重建社区、塑造所需要的社会资本的一个重要来源。福群中心的整合性多元服务模式，对于整合全球化时代支离破碎的社区来说更是非常重要的。

福群中心哲学、服务特色与挑战

在温哥华大都会一共有15所邻舍中心，最早的一家成立于1938年，最新的成立于2011年在本节中，笔者将以加拿大的温哥华大都会邻舍中心为例，来进一步阐明福群中心的价值和特色。福群中心1902年传进加拿大。今天加拿大的大部分福群中心已演变为邻舍中心（ neighhorhood house），邻舍中心一般被看作是福群中心的延续，特别是在价值和哲学方面。在操作上，邻舍中心和福群中心也有区别，邻舍中心（1）已没有工作人员帝驻；（2）也再不是由一群来自富裕家庭的妇女和大学生以义工身份去运作；（3）财政来源已不是主要靠私人和社区捐赠。

1.人道主义和社群主义精神的体验

福群中心所取得的成就，是依靠它的人道主义和社群主义精神.汤恩比堂的建立就是要在居住地域上打破穷人与富人的分隔、为被剥夺权利的人提供一个道德模式。珍·亚当斯把福群运动的主要哲学归纳为“人类的团结性”。她认为福群运动有三个动机，首先，福群运动是要把民主扩大到社会层面。民主不应该仅仅被局限于政治领域，而应该扩大到地区参与。人们通过参与地方事务，学习到以更好的社会生活为目标的民主的精髓。第二个动机是要促进人类的全面进步如果富人无视穷人的痛苦，人类永远都不会朝完全人道主义的方向发展。只有通过人们之间的互相联系，特别是富人和穷人之间的联系，才可能使整个人类进步向前。第三个动机是实现基督教的人道主义。她认为人道主义扎根于“人与其伙伴相联系的方式”，人与人的关系和互动应带着热情和爱心，我们也应以此看待他人，就如朋友一样。

简单地说，福群运动是要在社群主义的民主参与、共享和互利思想下运作。福群中心的社群主义价值观是通过它所宣扬的地方民主实现的。早期的福群中心主要是由一群富裕的义工发起和管理。今天的邻舍中心在地方民主方面比前人更进一步。作为地方民主的实体，它的董事会就是由一群由中心会员（多数是当地居民）所选举出来的地方领袖所组成。以温哥华的邻舍中心为例，在2013年，1 10位董事局成员中103位是所属中心所服务社区中的居民（或前居民）；有超过一半（59位）的董事局成员现在或曾经是所属中心的服务使用者。同时，受薪工作人员有超过一半（55.6%）是所属中心服务的社区的居民（或前居民）；而接近63%的工作人员正在接受或曾经接受过所属中心的服务。

诚如Husock所观察，过去的福群中心成功地把社区成员定义为“公民”而不是“服务接受者”，今天的邻舍中心则进一步体现着这种精神，社区成员作为公民可以积极参与邻舍中心的服务，进而参与到中心的决策和执行过程中去。他们自身对社区问题的切身体验和认识，也保证了邻舍中心的服务方向，能够有效地满足社区不断变化的需要。作为社区的一分子，他们也能更有效地发动其他居民的参与。

2.整合性服务模式

在落实福群中心的人道与社群主义的哲学时，福群活动中心采取一种全面的整合服务模式。简而言之，福群中心的服务有三大特色，它们都清晰地反映在温哥华邻舍中心的服务中。

第一，服务设计是整体性的，目的是社区中每个家庭成员都可以在福群中心中找到所需要的服务和活动，福群中心是社区中每个人的中心。为使社区成员能最大限度地参与和享用中心的服务和设施，温哥华的邻舍中心周一至周六都固定开放，每周平均开放时间是51.2小时；晚上和周末也因应需求而常常开放。各中心虽然都设有会员制度，但是会费一般是每年五元以下，贫穷户更可减免。温哥华是一个多元文化的城市，居民来自不同族裔，为避免居民因语言隔膜而不能参与中心的活动，所有的邻舍中心都聘有来自不同族裔的员工。据统计，温哥华15所邻舍中心一共有来自25个不同族裔的员工，其中较突出的族裔包括华裔103人、南美裔33人、南亚裔32人。同时，邻舍中心的义工也能说不同语言。例如，15所邻舍中心中，12间中心有义工能操华语，西班牙语的11间，韩语7间。

第二，福群活动中心的服务是灵活的、合时的和地方化的，以尽量满足社区不同年龄、不同阶级人士的不同发展需求。由于每个邻舍中心都服务一个特定的地区，而社区的需求也会发生变化；因此，很多中心的服务项目都是为它服务的这个特定地区量身定做的，并随社区的迫切需求而做出调整。Hillman的研究指出，在不违背一般原则的基础上，福群中心还发展了各种专业服务，解决不同的人士的各种问题，发展出与它们所服务社区的特点相一致的工作方式。秉承着福群中心整合性多元服务的传统，温哥华的邻舍中心也提供了各种各样的服务去回应居民不同的需要。根据我们的调研，在服务方面，在2013年，这十五间中心一共提供了444项活动，其中有短期、单元性的，也有长期、连续性的活动。服务对象有儿童（158项）、青年（103项）、家庭（152项）、成年人（107项）、老人（137项）和社区，等等（105项）。从表1我们可以粗略地看到他们提供的服务性质与数量。

第三，福群中心的大多数服务，特别是福群运动初期，都是由社区内外的志愿者提供的，志愿者的参与显示出了福群中心的社区领袖发展功能。、随着服务传递与服务人员的专业化，现在多数的邻舍中心都是由接受过专业训练的人员管理和运作；但是，它们都秉承福群中心的义务工作传统。通过义工的参与，邻舍中心不但体现了福群中心的人道和社群主义，并使它们作为社区一个可靠的资源库的角色得到认可；这个资源库可以让所有社区成员，为社区中其他人和整个社区的幸福贡献他们的时间、金钱、人力资源等。在温哥华的邻舍中心所提供的所有服务里，约83%有义工参与。事实上，温哥华每所邻舍中心平均有登记义工250名，这些义工为每间中心每年平均提供超过15000小时的服务时间。通过义工的参与，邻舍中心把提供基本服务与培养公民参与整合起来。有些义工通过接受服务和参与服务，成为邻舍中心和社区地区领袖；有些更成为邻舍中心董事局成员或是工作人员。换言之，邻舍中心是地区领导者的培训基地。

邻舍中心的整合服务模式的另一个重要的功能是把居民联结起来，从而为社区与居民个体建构社会资本。作为以提供社区服务为本的单位，邻舍中心的服务受众绝大部分是当地居民。当他们到邻舍中心参加活动时，自然地会与其他居民产生联结。在活动设计巾，邻舍中心也常常加进联结居民的元素，譬如举办社区大型活动，提供居民交流的机会；举办族裔性文化活动（如华人的春节团拜、中秋晚会），让不同族裔的居民能互相了解不同的文化生活习惯。在笔者2005年的一个对温哥华邻舍中心服务受众的问卷调查中，接近50%的被访者表示他们有最少一个社会联结（socialtie）是通过邻舍中心获得的；超过80%的被访者赞成或非常赞成“参加邻舍中心活动对他们与其他族裔人士建立关系有帮助”；超过50%被访者表示，与透过邻舍中心认识的人士有互助性交换行为，如照顾小孩等；更有20%表示他们主要与透过邻舍中心认识的人士有互助性交换行为。这都为Putnam提出邻舍中心是社会资本的说法，提供了佐证。

紧跟福群中心的步伐，许多邻舍中心也成为持有各种观点的成员会面与自由交流的关键地点。作为社区内的公共设施，邻舍中心同时是社区内为不同利益群体之间的交流与对话平台，是代表各种利益的社区成员的交流场所。在这里他们可以探讨问题、协商需要、谈论社区的重大决议及未来走向，促进有益于公民发展的社会改革。不同的代际、种族、性别、文化、政治立场的成员在这里都是受欢迎的。慢慢地建立关系并发展出友谊。诚如一位邻舍中心负责人对我们说：

邻舍中心是令人感觉舒服、被接受和有归属感的地方。……我们提供优良的服务，“透过服务”他们可以学东西，他们可以学技巧，他们可以认识其他人和网络这就是我们想做的，就是要建设社区。这是我们的座右铭：我们建立社区。

简而言之，邻舍中心的成功在于体验了福群中心的几个共同信念，即相信“每个个体拥有白我帮助、自我决定和成长的能力；在合乎需要性与可能性下建设性地改良社会；每个个体都有机会去掌握和实践社会责任”。

3.邻舍中心面临的挑战

邻舍中心承担着资源分配的角色，把来源于居民的时间、资金、物品与人力资源等聚集到一起，然后再根据社区居民的具体实际需要重新分配。它通过联合社区内其他的救助和服务机构网络，从而形成有效的社会资本：加强社区团结、通过公民参与提高社区的能力。虽然今天的邻舍中心在培养，发展和动员社区人力资源方面很成功，但是在资金募集方面却面对很大困难。随着福利制度的改变，大部分邻舍中心依旧严重依赖政府资金和资源。温哥华的邻舍中心也面对同样的挑战 在2012-2013年度里，15间中心的总收人只有1.3%来自捐赠；接近55%来自政府项目拨款；超过60%的政府资助拨款年期短于三年。换言之，每隔三年它们就有可能不会再有资助在财政不稳定的情况下，温哥华邻舍中心的工作人员的流动性也相对大，五年或以上工龄的工作人员只有40%。同时，也只有43%的工作人员是全职雇佣的。大部分政府财政资助是项目性的，即有固定服务对象和满足固定服务需要，而项目性拨款一般都不包括社区组织性工作和中心常规支出。政府的项目性拨款一般来讲可被运用和调动的弹性很低，不一定能完全满足当地居民的特殊需要；同时也限制了邻舍中心在财政上的弹性，进一步削弱了他们调动资源去发展服务满足当地居民的需要。

邻舍中心与中国社区建设

现代化在中国的国家政策中占据重要地位。经济发展不可避免地导致城市化和相关社会问题的出现。要有效解决中国城市中面临的社会问题，不能单靠政府和过去的服务模式。早在80年代中期，中国已开始了以“福利社会化”为指导的社会改革。以社区服务为龙头的社区建设运动成为一个政策方向。经过了二十多年的努力，以社区为基础的社会服务模式取得了巨大的发展。中国社区服务的发展是令人鼓舞的。但是，如何进一步透过建立一个自治和自助的社区，去有效地发挥社区居民参与社区的积极性和调动居民的资源，从而深化社区建设，似乎仍有待商榷。作为福群运动的传承，加拿大的邻舍中心的经验对中国深化社区建设会有参考价值。

第一，福群中心的公民发展功能。我们知道，抑制社会不满的最有效方法是允许不满和挫折在人群中适当地释放。福群中心的经验为中国演示了一种可行的、温和的、集体主义的解决社会问题的方法。作为植根于社区的民间机构，它们对社区问题的敏锐性反应，能获得社区成员的信任和尊重，要培育这种敏锐性，社区服务就不能依赖家长式的方法，而应该采取积极参与的方法。随着多数中国城市的迅速发展，每个社区的需求变得更有地域性和独特性。毕竟生活在社区的人更了解他们自己的需求，故此，应有更多机会让他们表达自己的需求。因此，在诸多组织社区成员参与社区服务的规划、决策、可选方案中，邻舍中心的经验是可资借鉴的。

第二，在基层政权建设中，中国已明确提出居委会作为基层居民自助自治的民主组织，而同时，大多数居委会也有一定的办公、活动空间，这两点都赋予居委会转型到类似邻舍中心的民间第三部门的可能性。事实上，国内一些城市，如深圳已经开始尝试把居委会的行政功能与社会服务功能分家。当然这种分家还不彻底，据笔者在2012年在深圳实地调研来看，大部分中心都只是一个以专业人员为主的服务单位；居民只被看成是服务受众。很多中心还在探讨如何有效地结合当地居委会的工作，而有些居委会也不热心于或不懂得如何与这些新服务单位合作。社区建设最终是要让居民做主；邻舍中心的经验已很清楚地告诉我们，居民能否多方面参与巾心的发展与运作，是其能否成功的主要因素。同样，中国社区建设的成功不能依靠社区以外的人，从福群运动发展历史中可以得到的教训是：社区第三部门永远不能与它所服务的人相分离，没有居民的参与和领导，社区只能是一个没有灵魂的空壳。

第三，中国的社会工作专业化仍处在起步阶段。早在1998年，王思斌教授就指出社区对中国社会工作教育的发展是至关重要的。社区服务是中国社会工作一个重要结合点。北美福群运动的专业化也许会给中国社会工作一个重要参考。在北美，社会工作专业的发展与福群运动有互相影响的关系。在温哥华邻舍中心的早期建立过程中，笔者所在的不列颠哥伦比亚大学社会工作学院也扮演了一个重要的角色。在中国的社会工作专业领域，以社区为本的社会服务中心有很大的潜力成为社会工作教育培训和科研基地。但是，我们必须同时认识到的是，后来北美福群运动也因过分倚赖专业人员，而与群众逐渐脱离，这是对中国的社会工作专业发展与社区建设的一个警惕。在结合两者的发展时，我们不能忽略了公民参与的重要性。只有尊重社区成员，并与他们合作，专业社会工作者才能最大限度地发挥社区服务和建设的潜能，以达到“社区稳固”的目的。

最后，由开始从民间捐献为主的福群中心，到今天依赖政府财政支持的邻舍中心。稳定的财政来源始终都是以社区为本的民间第三部门所要解决的难题。社区建设在中国的一个使命是要为过去主要由政府集中提供的社会福利和服务，培养和发展一个由民间负责的机制，以减轻政府的负担。但是，以温哥华的邻舍中心的经验来说，政府在支持民间第三部门的服务和社区重建过程里，还是扮演着很重要的角色。问题是，如果政府只把邻舍中心看成一个服务提供机制，而忽略了邻舍中心作为社区建设的重要支柱，因此，只提供短暂性和以项目为主的财政资助，最终不只无法充分发挥社区为本的民间第三团体的整合性社会服务功能，还有可能会导致他们的式微，故此，在如何发展民间社区团体去分担政府责任之余，而又能用有限的资源，去充分支持这些社区团体发挥最大的社区服务与建设功能，将是一个重要的政策课题。