论依宪执政的五重意味

摘要：在党与完法法律关系问题上，依宪执政意味着“党在宪法法律之中”；在各级党委权力正当性渊源和边界问题上，依宪执政意味着“党权法定”：在执政党与人民代表大会关系问题上，依宪执政意味着“党在人大之中”；在执政党与国家政权机关关系问题上，依宪执政意味着“党在国家政权机关之中”；在执政党与各民主党派关系问题上，依宪执政意味着“国是共商”。

关键词：党在宪法法律之中；党权法定；党在人大之中；党在国家政权之中；共商国是

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2015）03-0123-06

中国共产党领导中国人民所取得的历史成就，为世界所瞩目。但长期以来，执政党与宪法法律关系问题、各级党委权力正当性渊源和边界问题、执政党与人民代表大会关系问题、执政党与国家政权机关关系问题，以及执政党与各民主党派关系问题等，并没有从根本上得以解决。为巩固和改善党的执政地位，中国共产党的十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“依宪执政”的主张。若从“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略意义上来解读，那么，“依宪执政”或可以解决长期困扰执政党的上述五个问题，而这五个问题的答案，也基本厘定了“依宪执政”的科学内涵，那就是“党在宪法法律之中”、“党权法定”、“党在人大之中”、“党在国家政权机关之中”和“国是共商”。

一、依宪执政意味着“党在宪法法律之中”

我国宪法在“序言”及第5条两处明确规定了“党在宪法法律之中”。其中“序言”规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”第5条规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《中国共产党章程》也明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。2014年12月4日，习近平在我国首个宪法日再次强调，宪法是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。因此，执政党“必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”正是在这个意义上说，就执政党与宪法法律关系问题而言，依宪执政意味着“党在宪法法律之中”。

其一，党必须在宪法法律范围内活动。宪法是党的主张和人民意志的集中体现，具有最高的法律效力，任何团体或个人都应当在宪法法律的范围内活动。对此，邓小平在党的十一届三中全会上就曾深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在这一方针的指导下，中国共产党领导人民制定了我国现行宪法，明确将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，并在1982年通过的新的《中国共产党章程》中，明确将“党必须在宪法和法律的范围内活动”作为一项原则确立下来。随后，党的十二大报告亦指出，“从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触”，“党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”而党的十三大报告从“党政分开”的角度再次强调，“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。”等等，这些内容实质上确立了宪法法律的最高地位。由此可见，党在宪法法律范围内活动是党依法执政、依宪执政的基本要求和必然延伸。

其二，党的主张只有通过法定程序上升为法律之后。才具有普遍的约束力。党的十三大报告指出，“党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”新形势下，中国共产党要履行好执政兴国的重大职责，“必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”这就说明：一方面，党对于国家的政治领导，主要是通过宪法和法律来实现的，即党组织的政治主张和方针政策通过法定程序转化为国家意志，上升为全国上下一致遵守的宪法和法律：而一旦党的意志通过法定程序上升为国家意志（宪法法律），那么包括党在内的所有组织和个人都必须严格遵守宪法法律的规定，不允许存在法外特权。另一方面，既然宪法法律是党领导人民制定的，宪法法律的贯彻落实，必然要求党带头遵守宪法，维护宪法权威和尊严。

其三，党没有超越宪法法律之外的任何特权。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。现行宪法第5条第5款明确规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，此即宪法法律至上原则。因此，党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律的范围内活动，党没有超越宪法和法律的任何特权。中国共产党提出的“依法治国，首先依宪治国：依法执政，关键是依宪执政”这一法治理念，无疑从正面回答了党与国的关系，即“党在宪法法律之中”。从逻辑上而言，“党在宪法法律之中”要求“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这实质上是要求“以法监党”，即执政党自身要受宪法和法律的制约，党必须将每一项宪法和法律所业已规定的原则、精神等内容作为党执政权力的指导和不可逾越的边界。

二、依宪执政意味着“党权法定”

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这为实践所反复证明。故此，习近平在首都各界纪念现行宪法颁布施行30周年大会上指出。要建立健全权力运行制约和监督体系，确保“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”。党执掌国家政权，其权力运行必然在此范围之内。

其一，党权须于法有据，党不能法外执政。在现代社会。任何公共权力的享有与行使都应当具有明确的法律授权，即遵循“法无明文规定即禁止”之原则。传统理论认为，“权力合法性”的本意是“合乎法律规定”。但随着政治理论的发展与成熟，韦伯认为，“各种真正的统治形式，都意味着最起码的服从意愿，但是出自习俗、纯粹物质和目的合乎理性的动机的集合，不可能构成一个统治的可靠基础。除了这些因素外，一般还要加上另一个因素：对合法性的信仰。这可能具有决定意义的。”由此而言，权力的合法性来源并不局限于国家法律，其存在的基础是取得民众的认同与服从，但无论如何，法律必然为权力所信仰，这是权力得以成为统治权的基础。从这个层面而言，现代民主政治都是政党政治，政党执政权从本质上而言是一种对国家和社会的政治干预权，兼具政治性与法治性，这一属性必然要求政党执政具有合法性，不仅符合党规党纪，亦遵循宪法法律。在我国，中国共产党是领导党，亦是执政党。根据宪法序言的规定，中国共产党领导地位和执政地位，主要是靠其“打江山”的历史功绩来取得广大民众的认同与信服而自我维系的。但应当明确的是，一个政党的执政地位并非一劳永逸，“执政党既不能用历史的选择来为现实的执政合法性辩护，也不能用人民过去的选择来代替人民永久的认同和信任。”执政党要想长期拥有执政权力，除了在宪法上确权外，还必须在实际执政中做到遵纪守法，即以党规党纪约束党员作为，以宪法法律作为执政法定依据，杜绝法外执政。

其二，党权须有边界，党不能包揽一切。《中国共产党章程》在总纲部分就明确表示，“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”并相应规定了党的中央组织、地方组织、基层组织以及党的各级纪律检查委员会的职权范围。根据党章规定，党组织的任务主要是贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定区域的重大问题等等。从这个层面而言，即便是执政党，其权力也是有法定范围和界限的，即必须尊重且不干预国家政权机关行使国家权力，依照党章所规定的职权范围治国理政。

其三，党权与党责须统一，党也要依法承当责任。我国现行宪法第5条第4款明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”党的十八届三中全会明确指出，“坚持用制度管权管事管人，人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”对于执政党而言，其领导地位和执政地位决定了其执政权力的运行也必然在此范围之内，即执政党在治国理政中的违纪违法责任必须与党章所规定的中国共产党职权相匹配，违纪违法须担责。从这个层面而言，依宪执政意味着各级党委的权力必须恪守规范为其所设定的边界。对于这一精神，十八届四中全会明确给与回应，提出“党的纪律是党内规矩。党规党纪要严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”、“对违反党规党纪的行为必须严肃处理”、“深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。”等等。由此可见，在各级党委权力正当性渊源和边界问题上，依宪执政意味着“党权法定”，党委权力必须有规范上的依据，并恪守规范为其所设定的边界，如逾越这一边界，必然承担相应责任。

三、依宪执政意味着“党在人大之中”

我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上亦指出：“中国共产党的领导。就是支持和保证人民当家作主。我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。”由此可见，党的领导离不开人大这一制度平台。

其一，党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一于人民代表大会之中。十八届四中全会提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”而在中国，发展社会主义民主，建设社会主义法治，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。因此，依宪执政要求执政党必须依靠人大行使其执政权力，而不能脱离于人大制度之外。故此，自十六大以来，党中央为改革和完善党的领导方式，在反思与总结过去经验、教训的基础上，不断提出要把党的领导与人民民主充分结合起来。要把人民代表大会打造成为党依法执政、依宪执政的最重要载体。正如十八届四中全会所言：“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志……善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”

其二，党的主张只有通过法定程序才能上升为国家意志，这个“法定程序”就是人大的立法程序。中国共产党是领导党、执政党。党执政最基本的合法性就是通过人大对党执政行为进行授权，即党的方针、政策、对政府决策的建议通过人大的审批上升为国家意志，以谋求合法化。这是党依宪执政所要达到的要求之一。因为，依照现行宪法的规定：一方面，人民代表大会是我国的国家权力机关，在整个国家政权体系中居于最高地位，可以代表人民对执政党的组织和运作行使一定的监督权；另一方面，中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义建设事业的领导核心，其往往领导人大工作的开展。但这种领导仅是一种间接领导，是通过自身权威和影响向人大代表施加的一种政治感染力和号召力，其最终目的是实现党的意志向国家法律的转化。因此，“依宪执政”必须充分尊重人民代表大会制度，明确：（1）党的主张及其载体即党的文件，不能凌驾于宪法和法律之上，而应当渗透于宪法和法律之中；（2）正因为党的主张和意志融会于宪法和法律之中，坚持党的领导就必须坚持宪法法律至上；（3）一旦党的主张通过法定程序转变为国家意志并形成法律，为确保党的主张得到落实，就必须保障法律能够得到贯彻实施。

其三，党组织推荐的人选只有通过法定程序才能成为国家政权机关的领导人员，这个“法定程序”就是人大的人事任免程序。“由于人大是我国唯一的国家权力机关，所以党只有通过人大代表的选举，才能使自己的党员进入人大、控制权力机关。”因此，党应当善于利用人民代表大会这一制度平台。严格按照国家权力机关的人事任免程序，使其推荐的人选依法成为国家政权机关的领导人员。据此，可以得出三个基本命题：（1）国家政权机关领导人员的任免权属于人民代表大会，党组织享有的仅仅是人选的推荐权，而不是任免权；（2）国家政权机关领导人员的任免必须遵循正当的法定程序，违背法定程序的人事任免当属无效；（3）为确保党组织推荐的人选能够胜任政权机关的领导人员，人民代表大会应当恪尽对候选人的审查职责，此即意味着人民代表大会的人事任免权并非一项单纯的程序性权利。

四、依宪执政意味着“党在国家政权机关之中”

现行宪法第58条明确规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第85条规定“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第123条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这些宪法规定，无疑确立了国家权力机关是唯一有权管理国家事务和社会事务的宪法地位。对此，十八届四中全会明确指出，依法执政，“必须把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来……善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导……”。由此可见，党在国家和社会治理中，处于领导者和协调者的地位，且这种领导不是直接领导，而是间接领导，是通过国家政权机关实施的领导。因此，在执政党与国家政权机关关系问题上，依宪执政意味着“党在国家政权机关之中”。

其一，党必须通过政权机关实施法律的方式实现其主张。习近平在2014年中央政法工作会议上指出“政法机关作为人民民主专政的国家政权机关，是党和人民掌握的刀把子。”所谓国家政权机关，是行使国家职能的各种国家机关的通称。按其职能划分，可分为立法机关、行政机关、司法机关等。根据宪法的制度设计，人大产生“一府两院”，“一府两院”在人大的监督下行使行政权和司法权，进而实现最高国家权力机关对国家事务的管理。由此可见，国家权力最终作用于民众的方式，非行政权和司法权不可。即便是立法，也必然通过行政机关的执行行为和司法机关的司法活动而与民众产生法律上的各种关系。因此，执政党领导地位和执政地位的实现，必然要求充分发挥国家政权机关的作用，通过国家政权机关的法律实践活动来贯彻落实其执政理念。对此，党的十八届四中全会明确指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道下开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”并在司法公正问题上，着重强调“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分：造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”

其二，党必须通过政权机关实现其对国家和社会的领导。根据我国宪法规定，人民依照法律规定，通过人民代表大会，选举产生“一府两院”。管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人大、“一府两院”等国家机关是人民实现当家作主的基本载体。中国共产党作为中国特色社会主义建设事业的领导核心，其对国家和社会生活的领导，不是逾越宪法所规定的国家政权机关实行直接管理，而是通过这些国家政权机关实行间接领导。就这一层面而言，国家政权机关是党治国理政的场域，党的领导不能凌驾于国家政权机关之上，也不能游离于国家政权机关之外。毫无疑问，依宪执政的提出，为中国的政治格局带来了一个新的契机。它强调执政党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，因此，如何既坚持中国共产党的领导，又努力使党的领导法治化，从根本上关系到依法治国能否实现。对此，应将党的领导融入国家政权机关之中，将党的领导权与宪法所确定的国家权力机关的管理权相结合，实现党的领导权通过国家政权机关予以实现。

其三，党必须通过政权机关实现其对国家和社会的治理。2013年召开的党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，以此作为全面深化改革的总目标。这一目标表明“多主体——多元渠道”的“治理”理念已然取代“管理”理念成为党推进依法治国方略的首要理念。然而，如何正确认识国家治理体系和治理能力，如何推进国家治理现代化，实现依法执政，是党面临的严峻课题。对此，习近平明确指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”并强调，推进国家治理现代化，“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”据此而言，国家治理就是党领导国家机构，践行并完善国家制度。而根据宪法规定，中国特色社会主义制度是人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本政治制度，以及基本经济制度和其他制度的有机结合。运用这些制度实现国家治理，从本质上而言，就是要求党尊重并充分发挥国家机构、人民团体、社会组织，甚至公民个人等多方主体的核心作用，使得其关于“推进国家治理现代化”的精神必然成为国家和社会建设中的指导性文件，但这项文件不能直接成为国家机关履职的依据，也不能直接作用于公民生产生活，必须通过国家政权机关依照法定程序将其上升为国家意志，进而成为一种行为规范。

五、依宪执政意味着“国是共商”

党的十八大报告明确提出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，健全社会主义协商民主，必须“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”“坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。”这体现了中国共产党在社会主义民主问题上的实践创新和理论创新，亦揭示了在执政党与民主党派关系问题上，依宪执政意味着“国是共商”。

其一，“国是共商”是由《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）所确立的一项基本政治原则。1949年9月，中国共产党和各民主党派及人民团体召开了第一届政治协商会议，制定并通过了《共同纲领》。《共同纲领》肯定了人民革命的胜利成果，宣告了封建主义和官僚资本主义在中国统治的结束和人民民主共和国的建立，规定了新中国的国体和政体。政治协商会议的胜利召开和《共同纲领》的顺利颁布，标志着协商民主这种新型民主形式在中国的正式确立。《共同纲领》在序言和第13条确定了政协会议对国家建设事业的参与权与商议权。其中，序言部分明确表示“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。”第13条规定“在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”就其内容和形式而言，《共同纲领》无疑具有临时宪法之作用，新中国政权之正当性正是奠定在《共同纲领》的基础之上。因此，虽然1954年全国人民代表大会产生并制定了新中国第一部宪法，但是《共同纲领》作为宪法的组成部分应当予以保留，其所确立的政治协商制度作为根本政治制度亦应当予以保留和延续，而不得任意更改或废止。对此，1993年宪法修改中，就明确将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，确立了政协制度的延续性与永久性。自此，党和国家的重大方针政策和重要问题由中国共产党与各民主党派平等协商成为国家政治生活中一种重要民主形式。

其二，多党合作与政治协商是一项重要的宪法原则。我国现行宪法在序言中明确确立了多党合作和政治协商的政治原则，指出“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”《中国共产党章程》在总纲部分亦明确强调要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”。由此可见，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是宪法确定的重要政治原则，党在执政过程中只能加强和完善多党合作和政治协商，而不能阻碍或放弃。

其三，“国是共商”是多党合作的基本内核。“中国共产党领导下的多党合作制度”是我国的根本政治制度。对1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，可以从三个方面解读：（1）中国共产党是执政党，其执政的实质是代表工人阶级及广大人民掌握人民民主专政的国家政权。（2）各民主党派是参政党，具有法律规定的参政权。其参政的基本内容是，参加国家政权。参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行等等。（3）中国共产党和各民主党派是亲密战友，其合作的基本方针是长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共。根据这一制度安排，在国家采取重大措施或决定国计民生的重大问题时，中国共产党须同民主党派和无党派民主人士进行协商，取得统一认识，形成决策，这是多党合作的基本内核。

结语：走向实质的“依宪执政”

回顾改革开放以来中国特色社会主义法治建设进程，中国法治无疑实现了从“法制”到“法治”的演变、从“以法治国”到“依法治国”的发展、从“依法治国”到“依法执政”、“依宪执政”的提升。这一步骤的演进体现了党在执政过程中执政理念和执政方式的转变。其中，“依宪执政”的提出，是中国共产党多年来执政经验的总结，亦是后期党执政能力建设的目标和要求，即坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法法律的权威。这是“依宪执政”的固有之义。从宪法价值层面而言，依宪执政还应当具有实质层面的意义，即实现“约束国家权力，保障公民权利”，从实质上保障人民当家作主地位的实现。

作者简介：江国华，男，1972年生，湖南茶陵人，国家司法文明协同创新中心首席科学家，武汉大学珞珈特聘教授，武汉大学法学院教授、博士生导师，湖北武汉，430072。

（责任编辑 李涛）