农业行政执法文书应用（九）——《案件处理意见书》的应用之二

陈向武，孙敬秋，李瑞红

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛　266032）

农业行政执法文书应用（九）
——《案件处理意见书》的应用之二

陈向武，孙敬秋，李瑞红

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛266032）

执法文书应用

编者按：2012年9月，农业部修订发布了26种农业行政执法文书基本格式，为使官方兽医尽快掌握并规范制作执法文书，2013年委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心编写了规范制作执法文书的培训讲义，并在2013年第6期至2014年第3期刊出。执法文书应用讲义刊登后，深受读者欢迎。并相继接到众多基层动物卫生监督执法机构要求再次刊登的意见。为了满足基层动物卫生监督执法的需要，本刊委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心对执法文书讲义进行了修改和完善，现陆续刊出。

（续前）

执法文书是动物卫生行政主体实施法律的重要手段，是实施行政处罚的记录和凭证，是体现执法程序的载体，同时也是衡量行政执法人员执法水平高低的重要指标。为了提高行政执法人员文书制作水平，本文结合农业行政执法基本文书格式和使用规范，通过对具体案例执法文书应用的分析，对案例中的执法文书进行了点评，并制作了范本供读者参考。

1 具体内容见《中国动物检疫》2014年第8期86-88页，农业行政执法文书应用（一）——《卷内目录》的应用。

2 具体内容见《中国动物检疫》2014年第9期85-87页，农业行政执法文书应用（二）——《行政处罚立案审批表》的应用。

3 具体内容见《中国动物检疫》2014年第10期91-93页，农业行政执法文书应用（三）——《现场检查（勘验）笔录》的应用。

【案情概述】

2009年10月21日，甲县动物卫生监督所在市场监督执法过程中，发现该县某街道市场肉贩蒋某所出售的73千克猪肉无《动物产品检疫合格证明》，经立案调查，查明：涉案猪肉在屠宰检疫中检疫为不合格，检疫员未出具《动物产品检疫合格证明》。蒋某为贪图便宜，将涉案猪肉从甲县某屠宰场购入销售。甲县动物卫生监督所认为，蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项及第五项之规定，根据《动物防疫法》第七十六条的规定，给予蒋某没收（销毁）73千克病猪肉、并处1500罚款的行政处罚。蒋某在规定时间内履行了行政处罚决定书的义务。结案后，执法人员进行了组卷归档，档案中有卷内目录1、案件登记表、行政处罚立案审批表2、现场检查笔录3、行政强制决定书4、送达回证5、陈述申辩笔录6、询问笔录7、案件处理意见书8、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、蒋某的检查书、罚没收据存根清单以及行政处罚结案报告等材料。

【执法文书规范制作】

本文仅对本案中的《案件处理意见书》进行分析，就如何规范制作《案件处理意见书》进行阐述，并指出本案中《案件处理意见书》存在的问题。本案中使用的其他法律文书将逐期刊登。

2本案中案件处理意见书存在的问题

本案中，执法人员制作的案件处理意见书的具体内容见表2。

2.1案由填写不正确

本案执法人员在制作案件处理意见书时，将案由填写为“蒋某：在市场出售无两章一证的病猪肉”不正确。案由区别于文书归档时制作的封面中载明的题名，封面题名由当事人姓名或名称和违法行为定性两部分组成，如“关于蒋某经营检疫不合格动物产品案”。分析本案询问笔录9等相关证据，本案的案由应定性为“涉嫌经营检疫不合格动物产品案”。

2.2当事人栏填写不规范

依据《农业行政执法文书制作规范》第六条第一款，执法文书设定的栏目无需填写的，应当用斜线划去的规定。本案是个人违法，因而执法人员制作的《案件处理意见书》中当事人一栏中“单位”栏的内容，应当用斜线划去。

2.3案件调查经过填写不正确

“案件调查经过”栏应当填写案件由来和执法人员调查案件的经过。本案中，执法人员填写了案件的违法事实，未填写案件由来和执法人员调查案件的经过。

2.4关于所附的证据材料

本案中所附证据材料有：2009年10月21日制作的《现场检查（勘验）笔录》、2009年10月22日制作的《询问笔录》、2009年10月22日制作的《陈述申辩笔录》和2009年10月26日当事人自书的《检查书》（在《案件处理意见书》中，执法人员将其书写为：自我检查）。从处罚程序来看，上列所有证据材料全部形成于立案审批之前。立案是适用一般程序开始或启动的标志，适用一般程序处罚的案件，应当符合先立案后调查的基本要求。《农业行政处罚程序规定》第二十六条规定：除依法可以当场决定行政处罚的外，执法人员经初步调查，发现公民、法人或者其他组织涉嫌有违法行为依法应当给予行政处罚的，应当填写《行政处罚立案审批表》，报本行政处罚机关负责人批准立案。在执法实践中，这种“执法人员经初步调查”的情形，是指有的案件中，动物卫生行政主体接到举报或检查发现违法行为后，赶到现场或在现场发现当事人有违法行为的证据，为防止证据毁损或灭失，而采取先行证据登记保存或制作现场检查（勘验）笔录，掌握初步的证据，然后根据初步掌握的证据，制作《行政处罚立案审批表》，启动立案程序，再按照调查取证程序进一步收集证据。简言之，立案之前允许有证据存在，但不能所有定案的证据全部形成于立案之前。因而，本案先调查后立案的行为违反程序。此外，本案中当事人自书的《检查书》，也不应当作为“自认其罪”的证据来使用。此外，由于本案中执法人员未收集核对当事人的身份证明和涉案同类检疫合格物货值金额的有关证明材料，因而，本案中当事人是否适格以及罚款的计

4 具体内容见《中国动物检疫》2014年第12期90-92页，农业行政执法文书应用（四）——没收销毁动物产品的法律文书应用。

5 具体内容见《中国动物检疫》2015年第1期84-87页，农业行政执法文书应用（五）——《送达回证》的应用。6 具体内容见《中国动物检疫》2015年第3期89-92页，农业行政执法文书应用（六）——《陈述申辩笔录》的应用。7 具体内容见《中国动物检疫》2015年第5期89-94页，农业行政执法文书应用（七）——《询问笔录》的应用。

8 具体内容见《中国动物检疫》2015年第7期91-95页，农业行政执法文书应用（八）——《案件处理意见书》的应用之一。

9 本节中凡涉及到本案中询问笔录的内容，请参见《中国动物检疫》2015年第5期94页，农业行政执法文书应用（七）——《询问笔录》的应用中“表2询问笔录”。算基数均存在瑕疵。同时，执法人员在询问蒋某时，其供述涉案的动物产品来源于xx屠宰场，但执法人员未进一步收集该屠宰场的证据，导致本案的违法行为性质的认定、以及涉案动物产品来源和数量等事实存在瑕疵。

2.5调查结论及处理意见填写不正确

2.5.1执法人员未对收集的证据进行分析论述。案件中所列的证据中，哪些证据证明蒋某为本案适格的当事人、哪此证据证明蒋某的违法行为存在，执法人员未进行分析认定。

2.5.2认定违法事实的法律依据不正确。本案中，执法人员认为蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项和第五项的规定，而第三项和第五项分别规定了四种违法情形，以经营动物产品为例，即禁止经营依法应当检疫而未经检疫的、检疫不合格的、病死的、死因不明的动物产品。但从本文“案情概述”和本案的询问笔录（问：为什么你这头猪肉没盖章？没有《动物产品检疫合格证明》？答：屠场检疫员经检查发现皮下有血，脂肪发红，肌肉有明显出血点，所以没盖章，也没出具《动物产品检疫合格证明》。）查明的事实来看，本案蒋某的违法行为应当定性为“经营检疫不合格的动物产品”，蒋某不存在经营依法应当检疫而未经检疫的、病死的、死因不明的动物产品的违法行为，其行为只违反了《动物防疫法》第二十五条第三项中，禁止经营检疫不合格动物产品的规定，未违反《动物防疫法》第二十五条第五项的规定。

需要说明的是，在执法实践中，如果某条法律规范规定了多项权利义务内容需要选择适用时，必须选择适用违法行为与权利义务相对应的内容。如，当事人经营染疫动物，其行为违反了《动物防疫法》第二十五条第四的规定，但第四项规定了两种违法行为，即经营染疫或疑似染疫的动物，在适用时应当表述为 ：当事人的行为违反了第二十五条第四项，即禁止经营染疫动物的规定。

2.5.3处理意见填写不正确

一是执法人员在处理意见中书中写明的“决定对当事人处以：……”表述不正确。对蒋某的违法行为应当给予何种形式的行政处罚，执法人员只有建议权没有决定权，决定权只能由执法机关的负责人行使。

二是蒋某的违法行为应当责令其改正，但执法人员未提出责令改正的意见。

三是关于罚款的基数和倍数问题。依据《动物防疫法》第七十六条的规定，对经营检疫不合格动物产品的违法行为应当给予三项行政处罚，即没收违法所得、没收动物产品和并处同类检疫合格物货值金额一倍以上五倍以下罚款的行政处罚。本案中，由于蒋某尚未销售而没有违法所得，因而执法人员未建议给予没收违法所得的行政处罚正确。但建议给予蒋某“罚款壹仟伍佰元整”（执法文书中的编号、时间、价格、数量等应当使用阿拉伯数字）的行政处罚意见，由于案件中缺少认定同类检疫合格动物产品货值金额的证据材料，故“罚款1500元”缺少计算依据，同时未写明罚款的计算方法，也未说明给予罚款幅度的倍数和理由，通俗的讲，就是罚款1500元的计算基数是什么、罚了几倍、自由裁量的理由是什么。本案询问笔录虽然查明了（问：没有两章一证的猪肉为何要卖？猪肉进价多少钱？答：当日我进的是4.50元（肆元伍角整）一斤，平时价格是5.50元（伍元伍角整）一斤，我为了图便宜……问：你准备卖多少钱一斤？答：我准备卖陆元一斤。）动物产品批发、零售过程中的相应价格，但均不能作为认定同类检疫合格动物、动物产品货值金额的依据。需要说明的是，在适用《动物防疫法》第七十六条、七十八条的规定给予行政相对人罚款处罚时，不能以当事人供述的动物、动物产品价格，作为计算同类检疫合格动物、动物产品货值金额的价格，以免当事人逃避惩罚。

四是执法人员在处理意见书中写明的“柒拾叁公斤病害猪肉予以没收（销毁）”的处罚意见表述不准确。《动物防疫法》第七十六条规定了“没收”的行政处罚种类，而本案中执法人员所称“销毁”不是行政处罚的种类，“销毁”是对没收物品的一种处理方式。“没收”和“销毁”有时间上的间隔。通常情况下，对没收后需要销毁的物品，执法人员应当单独制作《罚没物品处理记录》10执法文书，记录对罚没物品处理的时间、地点、方式，以及罚没物品的名称、数量，同时参与处理的执法人员及执法机构负责人需要在记录上签名，该文书需要同案件其他材料一并归档保存。

2.6关于审批意见 一是动物卫生监督机构未设执法机构和法制工作机构的，“执法机构意见”和“法制工作机构意见”栏不填写意见，应当用斜线划去。二是“处罚机关意见”栏负责人签署的时间为2009年10月27日，按照法定程序，当负责人在《案件处理意见书》签署“同意处理意见”后，执法人员才能制作并送达《行政处罚事先告知书》，但本案中，《送达回证》载明当事人签收《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》的时间均为2009年10月26日，早于负责人审批的时间。负责人审批时间和送达时间的颠倒矛盾，揭示了本案程序违法。（待续）

（责任编辑：白雅娟）

表2　案件处理意见书（本案中执法人员制作的案件处理意见书）

10 《罚没物品处理记录》格式见2012年9月26日农业部修订发布的农业行政执法基本文书格式之二十二。

S851.33

C

1005-944X（2015）09-0087-04