我国延迟退休年龄的政策效应分析

张文婷

（东北财经大学公共管理学院，辽宁大连116025）

我国延迟退休年龄的政策效应分析

张文婷

（东北财经大学公共管理学院，辽宁大连116025）

延迟退休年龄是对当前不合理退休年龄政策的制度矫正，亦是有效缓解我国人口老龄化带来的养老金支付压力、提高我国人力资源使用效率和保障社会保障制度可持续发展的改革举措。本文立足于我国退休年龄政策的发展现状，在梳理政策确定历程的基础上，总结既存问题，同时就延迟退休年龄政策的正向和负向效应进行深入分析，并提出相应的对策建议。

人口老龄化；延迟退休；政策效应

1　引言

随着我国老龄化社会的严峻发展，以及养老保险制度改革的快速推进，延迟退休年龄成为近年来社会关注的焦点议题。延迟退休不仅关涉个人的社会保障利益，而且也会影响我国经济的平稳发展和社会的和谐稳定。伴随我国人口结构、经济和社会环境的变化，尤其是人口老龄化的日趋严峻，现有的法定退休年龄，不利于我国养老保障制度的可持续发展和经济社会的良性运行。改革退休年龄政策成为当前我国全面深化体制改革的重要内容。2013年11月，党的十八届三中全会报告明确指出，“要积极应对人口老龄化的风险，研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，中央已将延迟退休年龄纳入国家改革的顶层设计方案，延迟退休年龄政策渐进渐行。

延迟退休年龄是对当前不合理退休年龄政策的制度矫正，亦是有效缓解我国人口老龄化带来的养老金支付压力、提高我国人力资源使用效率和保障社会保障制度可持续发展的改革举措。但延迟退休又与时下我国严峻的就业形势相背离，自该思路提出以来受到了国民的广泛观注，引起了社会的激烈反应。我国现行退休年龄政策存在哪些问题，延迟退休年龄政策的实施对经济社会的发展有何影响，我国应当推行怎样的退休年龄政策。笔者立足于我国退休年龄政策的发展现状，在梳理现行退休年龄政策的确定历程基础上，总结既存问题，同时就延迟退休年龄政策的正向和负向效应进行深入分析，并提出相应的对策建议。

2　我国现行退休年龄的确定历程和既存问题

2.1现行退休年龄的确定历程

我国现行的法定退休年龄，由1953年国家政务院颁布的“劳动保险条例”所规定，同时1978年国务院104号文件再次予以明确，最终确定为女工人退休年龄为50周岁，女干部为55周岁，男职工为60周岁，其他特殊群体另行规定。现行退休年龄的确定历程见表1。依据退休年龄的确定历程，可以将我国现行退休年龄政策归类为3种类型，即提前退休、到龄退休和延迟退休，相应的退休年龄见表2。

表1　我国退休年龄的确定历程

表2　现行退休政策下的退休类型及其退休年龄规定

2．2现行退休年龄政策存在的问题

我国现行退休年龄政策的形成，有其特定发展历程和时代背景。随着人口结构和经济社会发展环境的变迁，当前的退休年龄政策显现出诸多问题，概括而言包括如下几个方面：

（1）法定退休年龄过低。现行法定退休年龄明显滞后于经济社会发展的现状，以人均预期寿命而言，1950年我国人口平均预期寿命为41．2周岁，其中男性40周岁，女性42．3周岁；而到第6次人口普查的2010年，平均预期寿命增加到74．8周岁，其中男性72．4周岁，女性77．4周岁。另据“中国人力资源发展报告（2013）”的数据显示，我国城市人口总体平均退休年龄为56．1周岁，其中男性58．3周岁，女性52．4周岁。可见，在人口预期寿命大幅提升的情况下，我国的法定退休年龄严重偏低，现行退休年龄制度造成了人力资本的浪费。纵观发达国家，其法定退休年龄普遍在60周岁以上，如新加坡为62周岁、美国为67周岁、瑞典为61～70周岁，英国男性为65周岁、女性为60周岁，日本男性为65周岁、女性为60周岁。

（2）退休年龄的性别差异。男女不同龄退休的制度规定，也是现行退休年龄政策亟待改革的重点。其他国家的男性平均退休年龄约为60周岁，女性约为58周岁，其中规定男女同龄退休的国家占多数。而我国男女退休年龄差距达5～10岁，同时虽然女性预期寿命高于男性，但其退休年龄却比男性早，该规定显现了制度的严重不合理性。当前，延迟退休和男女同龄退休已成为世界各国养老制度改革的发展趋势，比如英国计划到2018年将女职工的法定退休年龄提高至65周岁，并实行男女同轨的退休年龄政策。因而，消除我国退休年龄政策中的男女不同龄退休问题，是今后制度改革的重点。

（3）提前退休加剧了养老金的供给压力。现存的诸多不符合政策要求的提前退休现象，加剧了养老金的供给压力，对养老保障制度的可持续发展产生了深远影响。提前退休人数的增加，表现为社会财富的生产与财富消耗的不平衡，最终会引致养老金的供给不足问题，也会加剧当前严峻的养老金缺口问题。2014年，中国社科院发布“中国养老金发展报告2014”，其测算的基本养老金社会统筹缺口达到83．6万亿元人民币，个人账户隐形债务为2．6万亿元，基本养老金缺口合计为86．2万亿元。因而，如何科学解决提前退休问题，是现行退休年龄政策所面临的重要问题。

3　推行延迟退休年龄政策的正向效应

通过上述分析可知，现行退休年龄制度存在诸多弊端，延迟退休年龄政策势在必行，这对政府缓解养老金的公共财政支出压力、有效提高我国人力资本的使用效率，以及增强国家的经济竞争力，具有积极的政策效应。

3．1缓解养老金的支付压力

人口老龄化的深度发展、平均预期寿命的延长和民众经济社会需求水平的不断提升，对我国现有养老保障制度体系产生了很大挑战，政府公共财政对养老金支出的压力日益加剧。可以看到，在巨额的基本养老金缺口面前，实行延迟退休年龄政策，一方面可提高在职职工的缴费年限，从而增加养老金的积累，另一方面可减少养老基金的支出，促进养老金的收支平衡。从全国来看，延迟退休可使我国养老统筹基金一年增加40亿元人民币，同时减支160亿元，减缓基金缺口达到200亿元，“一增一减”可以极大地降低政府的养老压力。因而在当前背景下，逐步推迟退休年龄是应对养老金支付压力增加、确保养老保险制度可持续运行的有效措施。

3．2有效提高我国人力资本的使用效率

退休年龄对我国人力资本的充分利用也具有重要影响。随着人均预期寿命的延长和社会平均教育年限的提高，我国人力资本峰值出现的时间后移，目前退休年龄的人力资本存量依然较高，如若此时退出劳动力市场将造成人力资本的浪费。在法定退休年龄阶段，我国退休人员大多处于年龄较为年轻、身体健康明显、精力较为充沛，能够为国家经济社会发展做贡献的状况。有研究表明，熟练的老员工继续工作可以给企业带来收益，并节省对新员工的培训成本。特别是技术工人和受过高等教育的学者，法定退休年龄阶段正是其人力资本效率较高之时，过早退休是对该类劳动者人力资本的浪费。因而，延迟退休年龄能够有效提高我国人力资本的使用效率，增加劳动力供给，延缓我国的人口红利期。

3．3增强国家的经济竞争力

从经济学的视角来看，对退休人员的养老金支出始终表现为企业投入和劳动成本。保持其他条件不变，退休年龄越早，养老金规模越大，会导致企业的劳动力成本提高，最终会削弱一国经济的整体竞争力，北欧等福利国家近几十年来所开展的改革便是有力佐证。在人口老龄化不断加深的背景下，曾经对我国经济具有重要拉动作用的劳动力成本优势，将随着老龄化以及由此带来的养老金规模提高而逐步减弱，这将严重影响我国经济的可持续增长。目前，我国企业的社会保险缴费比例已经高达40%，社保缴费率在全球181个国家中排名第一，约为“金砖4国”中其他3国平均水平的2倍，是北欧5国的3倍，是G7国家的2．8倍，是东亚邻国的4．6倍。因而，延迟或调整退休年龄有助于降低全社会劳动力成本，降低企业的投入成本，进而提升整个国家的经济竞争力。

4　推行延迟退休年龄政策的负向效应

延迟退休年龄亦会产生负向的政策效应，不仅对我国当前业已严峻的就业形势产生巨大影响，也会造成不同劳动者群体间的激烈反应，同时还会产生新的社会公平问题。

4．1加剧严峻的就业形势

延迟退休年龄之所以受到社会的激烈讨论，特别是在年轻人中引起激烈的反对声音，其主要原因在于退休年龄的增加会挤占年轻人的工作岗位，使当前业已严峻的就业形势变得更加困难。目前，中国城镇的单位就业人数超过1．1亿人，每年大约有300万左右的在职职工退休，占城镇单位就业人员的3%，而每年新增就业机会只有1 000万左右，如果提高退休年龄，退休职工将会挤占新进就业人员30%的就业机会。就我国人口结构及发展趋势看，新增劳动力会逐年增长，现阶段及未来很长一段时间，劳动力将面临长期供过于求的现象，推行延迟退休政策将会恶化当前的就业难问题，影响社会的和谐稳定。

4．2对不同劳动者群体产生差异性影响

延迟退休对不同劳动群体会产生差异性影响。从不同闲暇收入偏好人群来看，推迟退休对偏好闲暇人群造成的负向效应更大，这部分人群会对推迟退休持抵触情绪；从不同收入水平人群来看，较低收入人群由于推迟退休的收入激励效应较低，可能会对推迟退休的意见较大；从不同职业人群来看，体力劳动者由于工作对身体条件要求较高，推迟退休会加大其身体承受能力，而且随着年龄的增加其收入水平也会相应降低，该类职业人群会反对推迟退休；从不同就业性质人群来看，灵活就业人员由于收入不稳定以及养老保险缴费率较高，特别对临近退休年龄的下岗人员，延迟退休会加大其缴费压力，降低其领取养老金的预期，因而会对延迟退休持强烈的反对意见。

4．3产生新的社会公平问题

公务员群体、垄断性行业的就业人员、高校教师和医生等技能型就业者，是延迟退休政策的最大受益群体；而下岗失业人员、低薪行业及企业效率不好的职工等，是延迟退休政策的利益受损群体。这种由于制度改革引起的利益分配不均，会导致新的社会公平问题。特别是在公务员改革和垄断性行业的国有企业改革，在未有实质性破冰的现实背景下，延迟退休会使国民对享受特权的公务员阶层和垄断性行业员工的高薪行为更加不满，权力公平性问题和收入分配差异问题会，进一步加剧社会对延迟退休制度的抵触情绪。

5　结论及建议

综上所述，我国现行的退休年龄政策已不适应当前的经济社会发展环境，结合我国国情，借鉴国外退休制度的改革经验，延迟退休年龄是我国养老保障制度改革的必然趋势。推行延迟退休年龄政策对缓解政府的养老金压力、提高我国人力资本的使用效率以及增强国家的经济竞争力等，具有积极的政策效应。但同时也会产生加剧当前业已严峻的就业形势、造成不同劳动者群体间的激烈反应及导致新的社会公平问题等负向政策效应。改革不可能一蹴而就，实施延退政策是项涉及舆情舆论、经济发展和社会稳定的复杂工程，会面临一系列的问题和阻碍。在遵循制度发展规律的基础上，笔者认为我国应当有步骤、有计划地推行渐进式延迟退休年龄的政策。基于此，下面就推行渐进式延迟退休年龄政策提出相应的建议。

5．1稳步延迟女性的退休年龄

女性的预期寿命高于男性，且男女同龄退休是世界各国养老制度改革的共识。我国女性退休年龄严重偏低，女性过早退休没有体现男女平等的退休权利，同时延迟女性退休年龄会提高女性的劳动参与率，有益于缓解养老金的支付压力。对于女性退休年龄的改革步骤应当稳步进行，结合我国国情，女性退休年龄提高的幅度以及速度应该高于男性职工。

5．2坚持“弹性”与“自愿”相结合的延退原则

为了最大程度地减少社会对延迟退休年龄的抵触情绪，延退退休年龄政策的实施和执行，应当坚持“弹性”与“自愿”相结合的延退原则。渐进式退休年龄政策的推行要保持制度的弹性空间，允许民众自愿退休，这也是一种激励手段，以保证制度的顺利进行。

5．3建立“延退基金”来补偿利益受损群体

从我国国情来看，延迟退休年龄会对下岗职工、长期失业人员以及企业效益不好的职工等群体造成利益损失。在维持延迟退休年龄的制度框架下，政府可以通过建立“延退基金”的方式来保障受损者的利益，该基金用于他们不因退休时间延后而受利益损害的补贴。

主要参考文献

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.15.122

G916

A

1673-0194（2015）15-0217-04

2015-06-02

辽宁省财政科研基金项目（14C025）；东北财经大学辽宁省高等学校一流特色学科带头人支持计划（XKRC-201417）；东北财经大学学科建设支持计划（XKT-201409）；大连市社科联课题（dlskyb2014058）。