非农业建设用地 的供应计划管理

□ 唐明碧

非农业建设用地 的供应计划管理

□ 唐明碧

【导读】土地是城市和乡村发展的基础。我国土地的供应是极其有限的，为了保护耕地，严格控制农用土地转为非农业建设用地的总量，优化土地资源的合理配置，落实土地国策，贯彻执行产业政策，调控土地市场，促使建设用地审批管理逐步走上规范有序的轨道。不断完善和改进非农业建设用地供应计划管理，建立起一个运作比较实际、成效比较显著的管理体系，真正达到用宏观调控手段对土地进行有效控制管理的目的。

目前，四川省的用地计划管理主要表现为：一是把全年的非农业建设用地总量纳入了控制“笼子”，对保护耕地起了一定作用；二是基本保障了经济建设和对外开放用地的需要；三是在一定程度上提高了土地资源配置的合理性；四是推进了城乡规划的实施。在快速的经济发展和城镇化建设中，现阶段的土地计划管理逐渐呈现出了诸多问题。强化和全面改革非农业建设用地供应计划的编制和实施，提高土地利用率，是当前乃至今后一个时期都需要迫切解决的重大课题。

一、当前土地供应管理现状

近几年来，我省各地普遍出现土地供应总量失控、开发整理用地结构不合理、市场行为不规范的现象。具体表现在以下几个方面：①土地供应在一些地方仍缺乏计划性控制，尤其是有的地区根本不考虑用地计划，只要有人投资，就廉价供地；②政府对各类企事业，尤其是对以土地为基础的房地产业用地，没有进行资金、资格的审查，有求必应；③土地出让价格随意性大，土地资产流失严重；四是土地利用总体规划同城市建设规划不协调，开发随意性大。

以上情况说明，目前的用地计划管理，从总体上讲，在国民经济宏观调控中发挥了一定作用。但是，现有计划管理承袭传统计划经济管理模式，已远远不能适应当前经济发展的需要。其弊端：一是以年度下达用地计划管理方式，已不再适应经济发展的需求。在城乡建设处于比较稳步发展的时期，用地计划管理对于建设用地总量分配控制建设用地指标，因此，1992年我省非农业建设用地量创下历史最高纪录，突破了20万亩，且连续几年居高不下。但省下达的年度控制计划指标仍停留在过去的指标上，造成了市、地、州每年请示追加用地计划指标，有的追加要求甚至大于年度计划，这就影响了计划管理的严肃性、科学性及合理性；二是现有用地计划管理按照国家、集体、农村居民个人用地三项指标分配下达，已不能反映当前社会经济发展的新内涵、新要求；三是单一的计划供地机制、管理模式是计划经济体制的产物。全面改革非农业建设用地供应计划管理，已是当前经济发展的客观要求，是加强完善土地管理事业更好地服务于改革开放大局的迫切需要。

二、今后非农业建设用地供应计划管理原则

建立新的非农业建设用地供应计划管理体系要坚持以下几个方面的基本管理原则：

（一）坚持以严控总量为主的用地原则。提倡盘活存量、压缩增量、保证质量、优化结构、永续利用，使非农业建设用地的增量与复垦、复耕、资源保护有机结合起来。在社会主义市场经济条件下，既要加强市场的作用，同时，又不能放松国家对用地总量的宏观调控。下达计划时明确几年内指令性控制数，一次性下达，分年检查，最终考核逗硬。所确定的非农业建设用地计划量与基本农田保护、复垦、复耕要切实挂起钩来。质的方面，要改变目前三项非农业建设的分类，在建设计划指标分类设立上，一按供地方式的行政低偿计划性和出让、转让盘活存量土地的市场性采取双轨制；二按土地所有权属是否发生变化，分为规定征用和使用两大类；三按土地投向分类确定指标及其控制数，应着重体现国家产业政策的导向作用，自觉发挥土地资源、资产对各项产业的调节作用，改变以往土地配置的盲目性。

（二）坚持以中长期控制为主的原则。实行分类指导、分级管理，在经济发达地区实行中长期控制。把平常微观审批管理与中长期计划管理相结合，强化土地利用的中长期用地计划预测手段，提高管理的科学水平。

（三）坚持以计划和规划一体为主的原则。制定土地利用计划，应同国民经济社会发展中长期规划土地利用总体规划、城市规划以及基本农田保护规划等主要规划有机结合起来，达到以计划控制总量，以规划合理安排的目的。

（四）坚持以法制手段为主的原则。把土地计划管理逐步纳入法律法规范畴，并辅之以行政、经济手段，真正发挥土地在国民经济控制中的杠杆作用。非农业建设用地计划的制定，必须在对耕地保护、集体土地管理、企业土地资产管理等重大情况开展调研、论证、难点攻关基础上进行科学编制实施。各地应根据实际耕地总量动态平衡和培育规范土地市场的需要，配合法制部门做好《城市房地产管理法》等配套法规的协调论证，尽快出台关于基本农田保护区监督和划拨土地使用权转让管理等规章和政策，重视和加强用地计划管理的政策研究和立法工作。

（五）建立各级地方政府领导负责制。把土地利用规划，特别是耕地的占用和保护计划纳入各级政府年度目标责任制管理轨道，由一把手负责，实行一票否决制，强化对计划管理的领导。

（六）坚持合理管理的原则。克服重批不重管的倾向，制定“非农业建设用地项目全程管理规程”。批地前做到严格初审，审核用地性质、数量、类别、规划及征地资金落实情况。批准后进行跟踪管理，监督检查是否按批准的要求用地，要严格规范非农业建设项目征地审核程序，使征地手续办理规范化、程序化，全面科学提升用地计划管理的效率。

任何一个国家和地区，总会有相当一部分土地用来满足工业发展和城市（包括建制镇）建设的需要，从而形成土地的城乡比例变化。随着国家经济社会的发展，城市化的逐步推进，每年必然有一定数量的集体土地转为城市土地，使城市土地占用国土面积的比例不断提高。因此，严格控制农业用地转为非农业建设用地，作为我国保护耕地、节约用地的一项重大措施，必须认真执行，长期坚持。

注释：［1］张孝成，田水松，堪海.土地利用总体规划评价方法探讨［J］.浙江国土资源，2012，（4）；［2］周慧杰等.广西贵港市土地利用总体规划实施评价［J］.生态环境，2011，14（5）.

（四川省仪陇县国土资源局）