关于广州富余农业人口的市民化研究——以增城和从化区的失地农民为例

林 寿

引言:

随着改革开放的深入推进，作为改革的前沿阵地广州开展了波澜壮阔的工业化和城市化，改变了农民传统的生产和生活方式。但是现行的城乡“二元制”使得富余农业人口和失地农民的权利得不到相应的保护，特别是数量相对较大的从化和增城这两个新区的失地农民生活在相对郊区，成为所谓的“上班无岗、务农无地、低保无份”的“三无农民”。随着这些失地农民维权意识的加强，他们不断地通过各种方式进行利益的诉求使得广州的富余农业人口问题已经成为影响广州社会稳定的其中一个因素。所谓富余农业人口的市民化，是指在现代化建设中，借助工业化力量的推动，使农民离开世代生活的土地而进入城市从事非农产业，其归属感、社会地位、价值观念及工作方式以及生活方式等向普通城市市民转变的过程。农村富余农业人员的市民化主要有三种方式:通过农民工进城的方式和通过子女随迁城市主动变为市民，亦或是政府对城市郊区的土地征收而被动变为市民。本研究主要探讨广州市富余农业人口市民化的必要性和面临的挑战以及对策。

一、广州富余农业人口市民化的必要性

无论是主动的市民化还是被动的市民化，广州市的富余农业人口的市民化都是必要的。因为富余农业人口的市民化是增加农民收入的途径。将农民居住格局由农村散居向城镇集居转换，从而使农村的土地集中起来，以实现农业的规模化经营和工业园区化的建设。但是，在农村现代化与城市化的发展阶段中，农民市民化才是最终的落脚点， “三农”问题是中国实现“中国梦”基本问题，其核心问题是农民的收入倍增能否实现。

广州作为改革的前沿阵地，其改革能否成功实现对其他城市的市民化有着示范作用。而这个问题的解决需要启动内需、保持经济的高速增长，以此来消除二元经济社会结构，实现国家现代化。农村富余人口的市民化关系着国家的经济发展和农村的稳定。由于中国长期实行的“城乡分治”政策，特别是毛泽东时期，为了工业化而牺牲农业的政策导致了“城市”和“农村”不仅代表着不同的生产和生活方式，甚至还代表了不同的发展时代。这种社会结构的二元性成为了中国社会的最基本的特征。中国的城市和农村好像是两个不同世界，各自依据不同的方式和条件组织与运行，并具有明显不同的生活质量。广州的城乡差别虽然不如内陆城市那么大，但是相对来说还是比较明显的。

从笔者的调查发现，增城和从化这两个新区与广州的其他城区相比有着明显的区别。首先是失地农民的数量相对较多，他们想成为真正的广州市民还有这很多制度的障碍。他们失地之后的生活基本没有保障，必须成为农民工。而主城区的广州其他农村富余农业人员基本上有各种集体经济社的分红。即使分红最少的越秀区矿泉街①的失地农民的基本生活也会得到保障，所以他们市民化的意愿不是那么强烈。更不用提猎德村等中心城区的失地农民。他们更不愿意变为市民的原因除了集体分红的金额惊人之外还附带着比普通广州市民更多的福利待遇。这种“逆市民化”行为是有据可查的。所以从化区和增城区的富余农业人口的市民化意愿还是比较强烈。

但现实情况是农民增收的效果不明显。因为农村富余劳动力过多，人均支配的土地资源太少，特别是政府征地等行为之后变得更少。而且政府征地的补贴经过层层的克扣之后农民拿到的钱相对有限。具体如下图所示。富余劳动力的出路在向城市转移，使农民成为市民。一方面使从土地中转移出来的劳动力能够依靠城市非农产业增加收入，另一方面又通过农民市民化大幅度减少农民，把置换出来的土地资源适度集中到农民手中，提高农业劳动力人均土地资源占有量，留在农业中的劳动力才能通过专业化、规模化的农业生产活动，提高农业劳动生产率，获取更多的收入。所以依靠劳动力向城市的转移来增加农民收入是我国发展的出路之一。

广州市各区农民最终得到的土地补偿金额 单位:(元/亩)

二、广州富余农业人口市民化的挑战

2013年以来，广州市政府高度重视土地利用和农民保障问题，把保障失地农民权益问题提到议程中来。如增城区通过建立失地农民基本生活保障基金制度、完善农村社会保障制度等来确保失地农民的基本生活。但是这些政策和措施还是把失地农民的问题放在农村的工作范围内来执行。农民的身份基本没有得到改变。其在就业、孩子就读、社会保障等方面仍然享受不到城市户籍人口的待遇，根据笔者的调查研究来看，目前广州农村富余人口的市民化还存在着很多困难。

首先:二元户籍制度虽然已经开始松动，比如居住证制度或者积分入户政策让大量农民相对自由的进入城市，但与此关连的其他经济、社会制度依旧制约着农民向市民的转变;即使他们已经生活在城市多年，但与城市居民的生活质量相比还有相当大的差距，这加大了他们融入城市的文化与生活的难度，也是这些困难使得广州农村富余人口的市民化陷入困境。

其次:从城市文化的排斥性来看，伴随着郊区农民的进城、冲击与适应这一漫长的过程。以前的市民与征地后搬过来的农民之间存在着隐形的界限，市民在看待这些新居民的生活样态时采取往往是淡漠的方式。加上政策的制定者并没有从心理上包容和接纳农民成为市民的现状。同时由于部分农民的恋土情节，再加上当前国家支农力度加大，使得广州的郊区农民主动脱离土地的变成城市居民的意愿有所降低。最为关键的一点是政府在基础设施建设上的投入使得广州的交通变得更为方便，郊区农民的进城更为便利，成为“城里人”并住在市区的意愿在下降。

最后:农村富余劳动力的素质问题。农民能否变市民，关键还在于农民自身的整体素质。广州的农村富余人口的整体素质不仅是取得市民资格的重要条件，还决定着由农民向市民转化的成功率。受过高等教育或经过培训的农民，相对容易获得就业机会以取得相对稳定的收入;同时他们相对容易融入市民社会，培育市民观念，承担市民义务，得到市民认可。

三、实现广州富余人口的市民化的对策与建议

基于广州的现实情况，笔者认为解决广州富余农业人口的市民化必须在政府的指导下，配以土地制改革、户籍制度改革和社会保障制度改革为制度保障，通过多部门的配合来进行。因为广州作为第三大城市，城区人口的容量相对有限，同时又有着自身的特殊情况，因此建议如下:

1.消除制度障碍，加速富余劳动力融入城市的进程

广州富余农业人口市民化进程的推进应当从“退出农村”、“进入城市”和“城市融合”三个方面来进行。在退出农村的过程中需要解决的核心问题是耕地流转制度和农地征用制度与机制的创新;在“进入城市”过程中要解决的问题包括户籍制度的改革、城乡一体化就业制度的变革等;在“城市融合”过程中要解决的主要问题是农村富余农业人口的生存保障和生存环境的市民化。现有的制度障碍是农民工市民化面临的最主要的障碍，突破这一坚冰需要推进三大制度的创新，即构建农民退出农业、农村的新型机制，建立城乡统一的劳动力市场，打造面向农民工的新型社会保障制度。

2.建立街道办事处和居委会，实现乡村体制向社区体制的转变

对于农民工市民化问题的解决方法，不是单纯的向市中心迁入。国家政策也在引导和鼓励向中小城市迁移。从化区和增城区是广州市农村富余农业人口市民化的主战场，使得他们“既在城市之中，又在农村之旁”，“这是广州独特的城市化道路。同时要加快社区管理体制的转变。对大部分或全部土地已被征收征用的社区，要加快实现由乡村体制向城市社区体制的转换，建立相应的街道办事处和居民委员会，按城市社区的规范和要求进行统一管理。

3.加强农村富余农业人口素质培训，提供公平就业的机会

全面提升富余农业人口的素质。虽然广州市富余农业人口的素质有了很大的提高。但是如果按照市民化要求，他们在文化素质、服务意识、劳动技能等方面仍存在较大差距。这就需要加强对他们的教育培训。政府应当合理利用教育资源，将长期职业教育和短期就业培训相结合，为其真正融入城市做好全面准备。

四、总之

广州市富余农业人口的市民化是个长期的过程，需要多方面的努力才能实现，政府在这个过程中应该起到服务人民的作用。在整合各方资源中应起到核心的作用。同时富余农业人口要真正成为城市居民，也要发挥自身的主观能动性，提高自身素质，这样才能实现广州富余农业人口的市民化。

［1］ 王洪春，等.中国民工潮的经济学分析〔M〕.北京:中国商务出版社，2004.

［2］ 刘建峰.对农民工社会保障问题的探讨〔J〕.中共山西省委党校省直分校学报，2007，(4).

［3］ 胡平，赵俊怀.构建和谐社会与农民工市民化〔J〕.农村经济，2007，(2).

［4］ 兰庆高，陈晋丽.城市化进程中失地农民市民化现状研究——以沈阳市为例〔J〕.中国商界，2012

［5］ 李培文，张铁军.银川市城市化过程中失地农民市民化问题研究——以银川市民乐村失地农民为例〔J〕.中共银川市委党校学报，2008

［6］ 计坤.快速城市化进程中失地农民市民化问题及其对策研究——以南宁经济技术开发区为例〔D〕.广西师范学院，2013

［7］ 王景，马志荣城镇化进程中城郊失地农民市民化问题研究——以河南省为例〔J〕.商丘师范学院学报，2011

注解:

① 根据笔者和民建越秀区副主委方轮教授等人两次去调研的结果分析