地方人大履职中的形式主义及其矫治

潘国红

人大履职中“形式主义”不顾事物本质、内容和效果，将形式绝对化、目的化。表面上场面热闹，实际上没抓住“主要的矛盾和主要的矛盾方面”；表面上认认真真，实际上没抓到真实性、实质性、根本性问题。

人大制度是我国的根本政治制度，是我国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人大制度经过60多年的不断完善和发展，显示出了强大的生命力和优越性。但毋庸讳言，当前人大的价值理念、制度设计与实际功效之间仍存在较大落差[1] ，影响着人大在社会公众中的形象和声誉，制约着人大制度优势的充分发挥和“人民当家作主”民主目标的实现。问题产生的其中一个重要原因是一些地方人大及其常委会履职的实效性还不强，仍不同程度地存在许多只注重形式而忽视效果的“形式主义”问题。习近平同志在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话要求“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。新的历史时期人大承担着重要的历史使命，必须切实履行宪法和法律赋予的重要职责，充分实现人大民主的内涵和价值，进一步彰显人大制度蓬勃的生机活力和巨大的制度功效。

一、形式与形式主义：概念与界限

唯物辩证法认为，形式是内容的外在表现形式，是办好事情、落实工作的必要之举。任何事物都需要其存在的特定形式，没有形式，内容就无法表现出来；形式的优化组合可以实现效果质上的变化或效率的提高。形式主义是片面追求形式而忽略内容的一种形而上学的观点、方法和作风，它无视事物内容对形式的决定作用和形式对内容的依赖关系，孤立地、片面地、机械地把形式从内容与形式的辩证统一关系中夸大和突出出来，在工作中不讲实际，不顾内容，不看效果，搞花拳绣腿，摆花架子，做表面文章。必要的形式与形式主义只有一步之遥，注重表面而不问实际，讲究形式而不论效果，就会使形式滑向“形式主义”。早在延安整风时期，毛泽东就尖锐地批评形式主义是一种“幼稚的、低级的、庸俗的、不动脑筋的”东西，提出了“形式主义害死人”的辛辣论断。但时至今日，形式主义仍是中国政治活动中屡禁不绝的一种不良风气，其表现类型多样，分布广泛，覆盖工作方式、规章制度、社会交往等多个方面。2013年人民论坛通过网络调查、书面问卷、记者采访等多种形式调查了党政干部、专家学者、网友三类群体，总计9197人，评选出了公众最反感的几种官场形式主义。从“好大喜功的形象工程”，到“华而不实的规章制度”；从“内容空洞的文山会海”，到“领导讲话假大空”；从“走马观花的下访调研”，到“铺张浪费的节庆晚会”；从“为迎接上级的弄虚作假”，到“总结汇报报喜不报忧”。形式主义的存在是一种负价值，传递的是负能量，损害党的事业和人民利益，损害国家机关和干部在人民群众中的形象。形式主义风行，不仅虚耗执政成本，减弱执政效率，而且还会腐蚀人的意志，僵化思维，乃至于窒息一个民族的创造活力[2] 。

人大履职中的形式与“形式主义”有着根本区别。人大履职中的形式指的是地方人大及其常委会为依法履行职权的实体性内容而采用的工作程序和形式。人大工作最讲程序，每一项活动都有严格的程序要求，体现了人大工作的严肃性和权威性。人大工作最注重形式，视察、调研、执法检查、听取和审议工作报告等都是人大最常用和最有效的工作形式。人大工作内容要靠工作形式和程序来体现，人大履行形式和程序的过程，也就是实现人大工作内容的过程，就是履行人大法定职责的过程。人大履职中的程序和形式通过一整套合理的制度设计，让参与者和观察者都能清楚地看到最终结论和判断形成的过程，是一种“看得见的正义”。没有这些形式和程序，地方人大及其常委会履行法定职责就无从着手，人大的价值和优势也就无法实现。人大履职中的“形式主义”不顾事物本质、内容和效果，将形式绝对化、目的化。表面上场面热闹，实际上没抓住“主要的矛盾和矛盾的主要方面”；表面上认认真真，实际上没抓到真实性、实质性、根本性问题。人大履职中的形式和程序是人大工作客观外在的经验事实，不存在价值判断即好不好、反对与不反对的问题，我们要反对的是把形式和程序化为“形式主义”，反对的是只做表面文章、不顾实际效果的不良风气和错误行为。

二、人大履职中的形式主义：表现与危害

人大履职中的形式主义表现在以下几个方面：

一是人大代表选举中的形式主义。一些地方人大代表候选人酝酿协商不民主，“较多数选民的意见”只不过是个别少数人的意见，酝酿、协商也是在少数人中酝酿、协商。候选人信息公开程度不高，候选人也很少与选民见面，仅仅通过投票前主持人对候选人情况的简单介绍，选民难以对候选人进行充分了解。差额选举存在陪选现象，正式候选人名单中往往安排明显会被差额掉的候选人，投票结果在预料之中。秘密写票间形同虚设，选民难以表达真实意愿。计票过程不公开透明，给人为操纵选票留下空间。人大代表选举中的形式主义致使我国人大代表的民主选举异化为“走过场”，有民主的外表而无民主的实质[3] 。

二是立法工作中的形式主义。一些地方人大及其常委会在立法中的主导作用发挥不够，一般是部门起草、政府提出议案、人大常委会审议通过，为“部门利益法治化”埋下“伏笔”。 立法必要性不强，没有了解社会各利益群体的诉求，不能准确把握迫切需要用法规规范的社会焦点和难点问题。脱离实际，不能解决根本性实质性的问题，法规的针对性、可操作性不强。没有广泛征求人民群众对立法的意见，听取立法专家的建议，基层代表尤其是没有立法权的地方人大代表参与立法的途径少，影响了法规的公正度。

三是重大事项决定中的形式主义。一些地方人大及其常委会忽视重大事项决定权的行使，许多本属地方人大决定的重大事项，要么是“一府两院”自作主张，直接决定，要么就是政府与党委联合发文决定。造成重大事项决定权行使数量少、涉及面窄。在行使决定权的过程中，往往批准性的决定多，自主性的决定少；属于政府提请批准、履行程序性的多，根据群众意愿和社会需要，主动就一些社会热点、难点和焦点问题作出决议决定的少。作出的决议决定偏重于一般性的号召，原则性要求多，实质性制约性内容少，可操作性不强。另外，对决议决定督促落实重视不够，后续跟踪监督少。

四是监督工作中的形式主义。一些地方人大及其常委会监督选题针对性不强，对监督事项了解不全面不深入，没有触及实质问题和具体工作中的难题。调研、视察、执法检查等按照被视察单位刻意精选好的线路和看点，代表难以掌握真实全面的情况。会议审议谈成绩不厌其烦，对问题则轻描淡写，提出的审议意见和建议脱离实际，难以落实。对规范性文件的审查、询问和质询、特定问题的调查，地方人大常委会很少开展或没有开展。审议中代表提出的建议意见，难见落实结果。

五是人事任免工作中的形式主义。任前情况不明，对拟任人员缺少了解，盲目进行投票和表决。或者规避差额搞等额、追求全票和高票，或者把选举和任免工作视为办法律手续、走程序过场等[4] 。有的地方对某些候选人实行等额选举的办法，划写选票时实行对“同意的不写任何符号”的做法，较大程度上遏制了代表的民主权利。人事任命之后，人大对任职人员的履职情况，不闻不问，监督不到位。另外，对人大任命的干部，党委变动随意性大，降低了人大权威。

人大履职中形式主义的存在，严重削弱了广大选民对民主政治的参与热情，影响了人大的形象和公众对人大制度的认同与自信。根据一些学者对广东、浙江、江西、四川的20个县55个乡所做的调查，在县乡两级范围，多达64%的受访民众所认同的人大外在形象仍是“举手”形象。公众所认同的地方人大系统的岗位形象不同程度地存在“软”“虚”“弱”的问题，民众在一定意义上仍然将人大系统“边缘化”[5] 。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大的民主建设状况直接关系到我国民主政治的整体发展水平。在代议制民主理念下，从人民手中取得权力的人大和人大代表只有切实履行职责，才能真正代表人民意志，“人民当家作主”的民主目标才会实现。相反，如若我们的选举制度、人大民主制度在实际运行中陷入了形式主义的泥淖，人民就不可能真正感受到自己在当家作主，人大民主的价值取向和制度功效就难以实现。

三、人大履职中形式主义的矫治：方法与路径

地方人大作为国家权力机关，在宏观上决定本行政区域内的政治经济等方面的重大问题，监督同级“一府两院”对法律及人大决议决定的贯彻实施情况，不直接管理行政工作和处理案件，具有宏观性、超脱性特点。另外，人大工作法律性、程序性强，这些都容易使人大工作出现形式主义问题，因而也使得人们对人大工作的形式主义现象分辨不清，习以为常，怠于矫治。人大履职中形式主义的产生，最主要的还在于没有正确认识和处理好内容与形式、实体内容与工作程序的辩证关系，有的不重视实体内容，有的则是没有严格遵守法定程序或者法律程序本身不完备所致。求真务实是形式主义的天敌。矫治人大履职中的形式主义，必须在“务实”上下工夫，从实处着眼，用实绩说话，并接受人民的监督和评判，实现人民形式权力与实质权力的统一。

（一） 提升人大代表选举的竞争性和公正性

在代议制民主理念下，“授权”是一个中心环节。“现代民主政治意义上的合法性是指公众对公共权力的自觉认同和服从，而公共权力获得公众认同的方式之一就是其权力要由人民通过选举授予，自由、公开、竞争的选举有利于提高公共权力的合法性。”[6]要改革候选人的产生方式。“真实公平的选举，应充分体现在选民登记、推荐代表候选人、讨论协商正式代表候选人、代表候选人与选民见面、投票预选和正式选举等各个环节，而在提名推荐代表候选人和确定正式代表候选人这些环节，尤其要体现出法定各方提名权的公平性。”[7] 候选人之间是否存在竞争直接关系选民意愿的表达程度和选举的民主程度。候选人提名应严格限定政党和团体提名的比例，大力鼓励选民联名提名，同时公开候选人信息，确保选民对候选人情况充分了解。允许和鼓励候选人之间展开竞争，候选人通过发表竞选演说和竞选辩论，“把自己的主张告知选民，向选民做出必要的承诺，在取得选民信任的同时，也等于是宣布自己愿意承担相应的社会政治和个人道德责任。选民通过竞选寻找、挑选能够有效维护自己利益的忠实代言人”[8]。

严格执行秘密划票、无记名投票、公开验票唱票制度。2010年全国人代会审议通过的选举法修正案中增加了“选举时应当设置秘密写票处”的规定。要把每位选民必须进入秘密写票间划票作为硬性规定，保证选民真实意愿得以表达。认真实行公开验票唱票制度，在选民投票后应该当众拆开票箱，公开验票唱票，接受选民代表的全程监督，同时当场公布计票结果，让选举过程在阳光下运行，让选举结果更加公正可信。

（二） 推进人大履职程序化、规范化和制度化

民主既是一套价值理念，也是一系列的程序和过程。尤根·哈贝马斯在《在事实与规范之间》一书中比喻说，民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下[9] 。民主既是一种政治制度，同时也是一种政治程序和政治过程，为了保证民主政治制度的有效运行，使民主的陀螺永不倒下，就需要以程序民主来保证。人大民主是一种价值理念，旨在实现“主权在民”和“人民当家作主”，但仅有一种抽象价值和目标，而没有实现这种价值和目标的可操作的程序、步骤和方法，则无论多么诱人的愿景和高尚的价值也会沦为空谈。

人大履职中出现形式主义，很多不是对形式和程序强调过头而是人大的形式和程序发育不足。目前人大在民主实践上并不缺失规则性的法律文件，如宪法、地方组织法、预算法、审计法、代表法、监督法等，但这些法律规定都比较原则，缺乏具体化、程序化、细节化的特点，实际操作性很不够。从这个角度讲，人大缺少的不是权力，而是程序；是程序的缺失导致各项职权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉 [10] 。要突出自主性立法，建立健全公民参与立法制度，完善法规草案公开征求意见方式，推进民主立法、开门立法。要按照界定重大事项范围的原则，细化、量化重大事项的范围、内容、规模和标准，建立健全一系列相配套的实施制度和运作程序，从而使决定权的行使既更加规范又有利于实际操作，防止人大重大事项决定权被滥用和利用。完善监督程序，进一步规范和明确人大及其常委会行使预算审查监督职权的范围、内容、程序和办法，进一步规范和明确法规、规章、规范性文件的审查程序，特定问题调查的调查程序，明确人大监督处置权如作出决议、罢免、撤职、质询等的具体范围、标准及运作程序，确保人大监督工作落到实处。改进和完善人事任免程序，对党委推荐的拟任人员，人大常委会提前介入，通过走访代表、召开座谈会和民意测验等形式，考察了解拟任人员的法治意识、民主意识和依法办事、严格执法的工作情况，并向党委进行反馈。同时扩大差额选举的范围，逐步从地方政府的副职扩大到正职。

（三）增强人大履职的自主性

自主性是行为主体按自己意愿行事的动机、能力或特性。亨廷顿认为自主性是“政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度”“衡量政治机构的自主性，要看它是否具有有别于其他机构和社会势力的自身利益和价值”[11]。人大依法履行职权，独立自主开展工作，是提高人大工作实效的现实需要，同时也是人大工作“取信于民”的内在要求。

改善党对人大工作的领导，是增强人大履职自主性的核心环节。党对人大工作的领导主要体现在政治方向和工作原则上，而不是对人大工作事事包揽。党的领导权力必须通过国家权力机关——人民代表大会实现，党不能代替人大职权。改善党对人大工作的领导，要求各级党委切实转变领导方式，充分发挥党的领导核心作用，支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要依法界定党与人大的关系，通过宪法和基本法的明确授权，界定党对国家领导权的范围、内容，划清党组织和国家政权的职能，为科学构建党与人大的关系提供权威的制度安排。

努力营造敢于求真、敢讲真话、实事求是、客观公正的氛围和风气。改变视察调研检查方法，多开展一些不打招呼、不用陪同的视察调研检查活动，通过明查暗访、查阅资料、问卷调查、民意测评、现场评议、网上公示、征询意见建议等手段和方法，掌握群众真实的呼声和意见。审议时客观公正地反映成绩和问题，不回避，不埋怨，不旁观，不说空话、套话，不讲假话、违心话，坚持真理，主持正义，开诚布公道实情，直言不讳摆问题，有的放矢提建议。积极探索利用智囊和“外脑”的各种有效方式，建立常委会专家库，聘请专家学者、学术研究机构为人大及其常委会立法、审议、决策提供咨询服务，利用“外脑”增强人大履职的专业性、科学性和公信度。决定重大事项前，条件具备的可以委托第三方专业机构进行可行性论证，并提出建设性方案，供常委会审议时参考。“议会的本质是公开审议论证和反驳，是公开争论和公开辩论”“各种观点在议会中相遇，观点的交流碰撞出火花并导致清晰”。[12]人大开展听取和审议工作报告、工作评议、质询等监督活动，不妨将“辩论”设为必须的“规定动作”，让持异议的公民代表到场陈述理由，参与辩论。

（四）彰显人大监督的刚性和“韧性”

监督权是人大作为国家权力机关对“一府两院”权力制衡与约束的一项重要权力，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大要积极突破“规规矩矩讲程序，认认真真走过场”“检查一阵风，过后一场空”“审完即事结”的困境和弊端，加大监督力度，不断提升人大监督的纠偏力和实效性。一是突出监督重点，积极回应群众关切。人大对“一府两院”的监督总体上是宏观的，但也不应一味排除微观。在监督内容上，要从人民群众关注的热点问题入手，通过面向社会公开征集、视察调查、公民信访等渠道，整理分析有关意见，把人民群众来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的问题确定为监督议题。收集分析社会舆情，针对社会突发事件，及时启动监督程序，组织开展特定问题调查，进行专题询问直至质询，推动问题解决。二是运用刚性监督手段，凸显监督威力。人大监督的形式较多，每一种监督形式，虽然方式、方法和侧重点不同，但它们之间有着内在的联系，彼此之间有着互补性。要加强刚性监督手段的运用，使之常态化而非“点缀品”，对整改落实不力的、人大代表和群众关注的重要话题，可启用质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段，提升监督威力和绩效。三是强化跟踪监督，增强监督“韧性”。对于“一府两院”工作中的薄弱环节和现实中存在的一些“老大难”问题，不能仅仅局限于听一次汇报，提几点意见，而要综合运用多种方式，通过“视察检查—专题调研—执法检查—会议审议—专题询问”的监督方式，一环紧扣一环，跟踪问效，紧盯问题不放手，不达目的不罢休。四是注重联动效应，凝聚监督合力。把人大监督、审计监督、舆论监督、行政监察、党纪检查监督结合起来，形成以人大监督为主体，其他监督手段积极配合的工作格局，促进人大监督实力的强劲和监督实效的提高。此外，人大开展的一些重大监督活动，要加强上下联动，形成工作合力，提升联动效应和监督效果。

（五）加强公众对人大的监督

我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。按照人民主权原则，一切权力属于人民，但不等于属于人大。人大是主权的行使者，不是主权的所有者，不能因为人大是人民的受托人就享有免于监督的特权。列宁认为：“人民需要共和国，为的是教育群众走向民主，需要的不仅仅是民主形式的代表机构，而是要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度，让群众有效参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极作用。” 如果“不采取民主方式，不让群众参与决策，不收集各方面的意见，只是由某些领导片面的或者不真实的材料来进行决策，那么未免不是主观主义的”[13] 。多年来作为人大履职主体的人大代表、人大及其人大常委会，既缺乏自觉主动接受监督的意识，又没有接受监督的客观压力，履职的多与少、好与差缺乏评价标准，使人大工作被动地处在一种“软指标”的任务状态。人大履职成效，人民最有发言权和评判权。人大受人民委托掌握权力，受托人接受权力主人即人民的监督，这样才能确保人大权力被规范有效使用。

扩大公众参与人大工作。人大履职过程中的公众参与就是公众通过提出建议、参加听证、旁听等方式，直接影响和监督人大行使职权的行为总和。公众参与作为一种直接民主，能够提高人大监督的民主性，缓解人大履职民主性问题，同时能够有效防止人大怠于履职，降低人大履职过程走过场和滥用职权的风险。人大立法、监督、重大事项决定、人事任免之前，可探索实行事前公告制度，通过媒体使公众了解重大事项的内容，并使其能够通过各种渠道反映自己的意见。组织视察、调研、检查，可以采取发放调查问卷、召开座谈会、建立意见箱、设立热线电话、利用网络平台等多种形式，密切人大与公众的沟通联系，拓宽公众参与人大工作的渠道。

推进人大履职信息公开。“在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上秘密的屏幕而不损害公共利益。”[14]公开透明不仅是人大工作的本质要求，也是提升人大工作成效的重要动力。要建立和完善人大履职公开制度和新闻发布制度，通过报刊、电台、电视台、网站、新闻发布等方式，及时而全面地向社会公布人大及其常委会依法履职情况和“一府两院”执行人大及其常委会决议决定，以及落实各种意见建议情况。积极开展常委会组成人员向人民代表大会述职、人大代表向选民或选举单位述职等活动，不断拓宽人大履职向社会公开的渠道和途径。建立人大代表履职考核评价制度和履职公开制度，公开代表会议出席、调查视察活动、审议发言、提出建议批评和议案情况，接受公众的监督与评价。

注释：

[1]钟丽娟：《人民代表大会性质探析》，载《中国浦东干部学院学报》2013年第9期。

[2]刘崧：《政治形式主义的根源及根治》，载《理论导刊》2014年第9期。

[3]罗大蒙：《人大民主的程序民主与选举民主——基于D市T区人大代表换届选举的观察和思考》，载《四川理工学院学报》2012年第3期。

[4]石永宁：《人大工作中的形式与程序》，载《人大研究》2014年第7期。

[5]唐莹莹、陈星言：《人大工作评价必要性分析》，载《人大研究》2008年第7期。

[6]张莉：《四川选举民主与浙江协商民主之比较》，载《四川理工学院学报》2011年第1期。

[7]陈及时：《要使选民的提名推荐权得到落实》，载《人大研究》2011年第12期。

[8]方曙兵：《改革和完善人民代表大会制度中选举制度的设想》，载《理论界》2009年第2期。

[9]【德】尤根·哈贝马斯：《在事实与规范之间》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第6页。

[10]蔡定剑：《加强人大监督亟须程序支持》，载《人民论坛》2006年第3期。

[11]【美】塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第19页。

[12]【德】卡尔·史密特：《政治浪漫派》，冯克利、刘锋译，上海人民出版社2004年版，第185、163页。

[13]《列宁全集》第24卷，人民出版社1972年版，第153页。

[14]转引自章剑生：《行政程序法基本理论》，北京法律出版社2003年版，第251页。

（作者系江苏省启东市人大常委会副主任）