我国围填海管理优化初探

高金柱

（中国海洋大学海洋环境学院，山东青岛266100）

我国围填海管理优化初探

高金柱

（中国海洋大学海洋环境学院，山东青岛266100）

围填海是我国沿海地区缓解人地矛盾、扩大社会生存与发展空间的一种有效手段，具有巨大的社会效益和经济效益，荷兰、日本等国家也都靠围填海来解决土地矛盾。同时，围填海是一种彻底改变海域属性的用海行为，存在的弊端不容忽视。通过对围填海管理中的执法力度、平面设计以及制度方面问题进行分析，探讨围填海管理框架，为实现科学合理有效的管理，提出增加生态补偿机制，完善围填海论证和评价制度，加强公众参与和强化监督检查等优化建议。

围填海；管理框架；管理问题；优化建议

围填海作为人类开发利用海洋的方式，被世界上许多国家普遍应用，如荷兰、日本以及韩国等，并在社会经济发展方面做出了重要贡献。我国围填海有着较为悠久的历史，其开发活动在我国经济社会发展的历程中留下了重要的痕迹。适度的围填海一定程度上可以缓解我国重大项目用海空间需求，对我国东部沿海地区的发展起到关键性作用，同时为国家产业布局和结构调整创造优良条件。然而，2002年1月我国颁布实施了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》），明确了海洋功能区划、海域权属管理、海域有偿使用等三项基本制度，并要求海域使用权的申请和审批必须严格遵循海域使用论证制度、环境影响评价制度，同时要求严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。为了进一步加强围填海的科学管控，国家发改委和国家海洋局联合发布《关于加强围填海规划计划管理的通知》（2009）和《围填海计划管理办法》（2011），实行围填海年度总量控制与计划管理，进一步促进海域资源的合理开发与利用，规范围填海开发利用活动，我国在围填海管理上取得了实质性进步。但是，面对经济社会发展强烈的需求，围填海管理面临巨大压力，其管理体制和制度还需要进行进一步优化，生态补偿机制缺少和评估体系仍不够完善。

1　我国围填海基本情况

1.1我国围填海现状

1949年至20世纪末，我国沿海地区先后兴起三次大的围填海热潮。第一次围填海热潮是1949年之后的围海晒盐，这一类型围填海活动加速了岸滩的堆积过程。第二次围填海热潮是20世纪70年代左右，在这一阶段内，主要是进行围填海以增加农业用地。这一阶段的围填海活动导致大面积的近岸滩涂消失。第三次围填海热潮是在20世纪90年代，集中于近岸海域和岸滩，主要用于大规模围海养殖对海洋环境影响较大，导致海水富营养化加重。

新世纪以来，随着产业布局向沿海地区聚集和土地红线制度实施，沿海城市发展用地的供需矛盾日益加剧。为了更好的缓解土地供需压力，各沿海地区加大围填海造地的规模。根据国家海洋局对沿海省市海域使用统计，1949—2002年，中国（港、澳、台地区除外）共围填海面积达1 655.51平方千米［1］。2002年实施《海域使用管理》后，国家每年将围填海规模控制在100～150平方千米，2002—2014年围填海面积3 333.97平方千米。两者相加，至2014年，中国已确权的围填海总面积为4 995.51平方千米。在围填海开发利用方向上，2002年以前农业围垦和围海养殖占主导地位，2002—2014年主要用于渔业、交通运输业和临海工业，分别占围填海总面积的93.44%、2.22%和2.19%。

目前我国围填海的基本特征为：一是围填海利用方向发生改变，由原来的经济效益较低的盐业、农业转向为经济效益较高的渔业和旅游业；二是围填海规模不断变大，发展速度加快，从原来的零散围填海转向为大规模集中围填海；三是围填海活动集中于沿海城市邻近海湾和港口，带来巨大的生态影响；四是围填海需求旺盛，控制围填海规模的压力大，管理制度仍然不完善。

1.2围填海需求

目前，沿海各省市都非常重视海洋发展，拓展海洋空间，各地区根据发展需要都做出了相应的围填海计划。粗略统计，至2020年中国沿海省市的围填海需求在5 780平方千米以上，几乎为50年来围填海总面积的一半。面对如此大规模的围填海需求，必须加强科学合理的规划和管理，否则将对中国海岸带带来无法估量的损害［1］。

1.3围填海造地的驱动因素

围填海造地不仅缓解了土地供需的矛盾，同时具有巨大经济效益，也拉动了沿海地区的投资，推动了经济建设和社会发展。

表1　沿海省市部分围填海计划需求Tab.1The demand for some reclamation planning in the coastal provinces

1.3.1土地需求的急剧增加

近年来，随着我国经济与社会的稳步、高速发展，城镇化进程加快和人口的趋海性移动，人与土地的矛盾日益突出，城市扩展的空间需求以及工业布局的要求进一步加大了土地需求，使沿海地区的用地紧张状况尤为明显。与此同时，国家实行了保护农耕用地的政策和更为严格的土地管理制度，而填海造地形成的土地不受国家土地红线制度的约束，促进了填海造地活动发展。而且围填海造地形成土地约束少，用途自由度大，可以缓解用地压力，减轻城市发展建设对耕地的占用。

1.3.2巨大经济利益的刺激

由于海域使用金相对毗邻土地使用金低，没有征地搬迁的费用，也没有破坏生态系统的补偿费用，填海造地形成的土地成本低、收益高，巨大经济利益直接驱动了围填海的大规模发展。以山东省五垒岛湾和靖海湾的前岛高端制造业聚集区的成本估算为例，滩涂填海成本45～60元/平方米，平均4米水深的近海海域填海成本约150元/平方米，而陆上征用土地的成本在210元/平方米以上。福建省福清湾围填海工程的估算表明，围填海的工程成本为76～85元/平方米，可产生的经济效益为418～552元/平方米［2］。

2　围填海管理现状及存在的问题

2.1国外围填海管理经验

荷兰围填海有近800年的历史，国土面积1/7（约5 200平方千米）的陆地是通过围填海造陆形成的［3］，挡潮闸建筑技术水平居世界前列［4］。荷兰围填海的决策过程、环境影响评价及自然补偿等多方面均值得借鉴。围填海项目会经过长期的规划、研究和决策过程，在政府相关部门、环保组织和公众之间进行多方的交流，协调各方的利益。主要过程包括：对总体围填海规划布局进行决策；按照国际海洋勘探理事会的标准进行，对采砂、围填海工程、港口运作等方面均进行了环境影响评估，为决策者提供依据；申请建设和使用许可证，甚至需要超过100项许可证［2］。围填海项目在符合欧洲的两部自然保护法、海洋空间规划的条件下，需要获得许可证有：围填海许可证、海堤建造许可证以及釆砂许可证等，申请许可证的过程可能会历时10余年［5］。

欧盟制定《欧洲生境指令》，要求必须对围填海活动所产生的自然环境损失进行补偿，并在其实施之前提出自然生态补偿计划。如果项目计划将造成20平方千米的自然和环境损失，包括海洋生态系统以及一些保护鸟类的生境，自然生态补偿的理念则相当于在另外200平方千米的自然环境中提高其10%的生态价值。还有确立海床保护区以及新建沙丘等措施，以补偿造成的天然沙丘损失。在海床保护区内严禁海床干扰活动，如拖网捕鱼和釆贝等。其中划为鸟类和海豹栖息区的区域，严禁捕鱼和水上娱乐［6］。

日本自20世纪40年代开始大规模围填海活动，沿海城市约有三分之一是通过围填海获得。在围填海管理上，首先制定沿海地区发展总体规划，划定重点发展地区，并明确整体功能定位。其次对发展地区进行系统的空间规划和布局，将重点发展地区的海岸带分成几个基本功能区段，明确区段界限，并对每个功能区段的海域进行基本功能定位，按照规划进行空间布局［7］。最后，对每个基本功能区段的单个围填海项目进行精细的平面规划。这一过程的主要内容包括工程用海面积、地理位置与布局、外轮廓形状、结构型式和主要区块功能等，依据基本功能区段的平面设计与规划，合理选择围填海方式，如人工岛或顺岸分离式等。日本的围填海平面设计大多采用人工岛形式，由岸线向外延伸，极少采用平推方式。在其工程布局上，以水道分割为主，采用曲折岸线的走向，极少采用整体或大面积成片的填海，岸线构造中也极少采用截弯取直。这些措施虽然会增加围填海成本，但可以实现海陆资源可持续利用，以及协调与其他用海项目之间的功能冲突。

韩国围填海历史起源于于日本殖民地时期，大规模的围填海工程主要集中于黄海沿岸，主要用于增加城市建设、工业开发、休闲娱乐和农业开发等。韩国在围填海管理方面，主要有两个重要法律，分别为《公有水面管理法》和《公有水面埋立法》，管理对象涉及韩国领域所有公有水面。《公有水面埋立法》颁布是为了建立围填海管理的基本制度，如埋立的许可制度、费用征收制度、埋立后的所有权归属制度等，并颁布了详细的施行令和施行规则［8］。为了缓解环境压力，实现海陆资源合理利用以及民众与舆论支持，海洋水产部制定了《海岸带管理法》，加强对海岸带的保护和利用。韩国在围填海管理中实行严格的总量控制，制定围填海基本计划，确保符合国土整体规划、利用和环境保护的要求。强化围填海项目分级审批，严格遵守公示制度，对围填海项目的用途、类型规模进行审批和公示。

2.2我国围填海管理框架

我国围填海管理框架（图1）以《海域法》为法律基础，涉及海洋功能区划制度、海域权属管理制度和海域有偿使用制度，以及区域用海规划制度和围填海年度计划管理制度，此外，在围填海使用权的申请过程中还要遵照海域使用论证制度和环境影响评价制度［1］。

图1　围填海管理框架图Fig.1The frame of reclamation management

2.3我国围填海管理存在的问题

2.3.1围填海管理缺乏生态补偿制度

中国虽然已经建立了海域有偿使用制度，但海域使用金定制标准较低，远远低于围填海活动对海洋生态所造成的损失。《中华人民共和国环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损失赔偿要求”。而《建设项目对海洋生物资源影响评价技术规范》的相关技术规范中只提出了赔偿建设项目所带来的渔业损失，并没有提出有关生态系统与其功能服务的补偿措施或者办法。并且这些规定、补偿和修复措施，都仅是事后行为，而有些海洋资源具有不可再生性，若不妥善进行及时的补偿和修复，则会严重影响海洋可持续发展。

2.3.2海域使用论证制度和环评制度不够完善

海域使用论证工作不够规范、论证时间短、论证报告质量不高。一些地区海域使用论证秩序比较混乱，对海域使用论证的严谨性与科学性产生不利影响。在海域使用论证和环评工作中，往往仅对单个项目或小规模的海域使用论证，对于同一区域出现的多个围填海项目及带来的更加复杂的变化情况，不能全面准确地反映出其所造成的影响，以及所产生的叠加后果。一些沿海省市规定的论证时间较短，如山东省海洋与渔业厅发布的《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好海洋服务保障工作的意见》，海域使用论证单位制定海域使用论证报告的周期一般不得超过45天。海域使用论证报告书的审批时间不得超过15天，论证单位修改报告书的时间不得超过3天。国务院审批的建设用海项目实际论证评审周期一般为一两年，而最短的则是半年，长的也仅为三年。许多项目甚至未经最终批准就开始动工。围填海项目在动工后，往往在几年之内就完成初期施工，进入运营阶段［9］。

《环境影响评价法》明确规定用海单位在进行围填海之前，必须委托相关资质机构单位进行环境影响评价。但在围填海活动的实践中，存在围填海项目未进行环评的现象，或者在进行一些围填海项目海域使用权审批时出现环评内容和管理方面的缺陷和不足。而且，环评的意义仅限于论证围填海项目对海洋环境不会产生不利影响或者存在不利影响时寻求如何解决和降低这种影响的方法，也就是说环境影响评价的最后落脚点只能是提出合适的治理方法，而且环评报告书提出的环保对策和措施难以得到落实［10］。

2.3.3围填海平面设计不够科学

与国外先进的围填海平面设计相比，我国的围填海平面设计还不够科学，较为粗浅，对如何合理利用岸线资源，防范海洋开发风险，没有足够的重视，围填海工程规划、设计理念和模式有待转变和加强。一些用海单位只关注围填海的经济效益，以最小的填海成本获取最大的填海面积，在进行围填海工程时，大多采用由岸线向外平推以及截弯取直的方式，导致自然岸线缩减，自然景观消失、海洋生态环境破坏、水文动力条件失衡和海域功能受损等后果。并且许多围填海项目的填海面积较大，如果没有合理科学的平面设计和整体布局方式，继续采用粗浅方式围填海，将阻碍我国的海陆资源和海岸带资源可持续利用及利用效率的提高，严重影响我国海洋经济可持续发展，削弱海洋对国民经济和社会发展的巨大推动作用。2.3.4围填海执法力度有待加强

随着围填海活动的升温和巨大经济利益的诱惑，违规违法的围填海行为和现象时有发生，这不仅扰乱海洋正常的开发秩序，而且其不科学的填海方式、区位和布局对周边海陆带来了难以估量的损害和影响。我国在围填海执法管理过程中，对建设项目管理力度尚显不足，存在未批先建项目的现象。对一些限期治理的项目和单位迟迟完不成治理任务，限期治理成了“无期”治理，许多环境违法行为得不到应有的纠正和处理，甚至存在拒绝现场检查等行为。随着违法违规围填海活动的显现，我国围填海执法力度有待进一步加强，执法严肃性需进一步提高。同时，为了降低违法违规围填海所带来的危害，需要运转高效、反应迅速、适应海洋发展要求的统一多职能的执法队伍。并且围填海执法技术、手段、设备和条件等需要进一步补充、更新和改善。

3　我国围填海管理优化建议

完善我国围填海管理的框架（图2），按照先补偿后围填海的原则，加强事前控制，建立生态补偿机制。严格围填海审批制度，完善公众参与制度，采取不提倡不支持围填海的态度；提高围填海过程中的监督检查强度，加大执法处罚力度；完善围填海评估体系，加强围填海后评估、中期评估和围填海活动过程评估，并在评估体系加强反馈与修订功能，针对评估结果的实时反馈，适时修订围填海计划，增强围填海计划动态管理。

图2　围填海管理新框架图Fig.2The new frame of reclamation management

3.1建立围填海项目的生态补偿机制和红线制度

生态补偿是促进生态环境保护的经济手段和机制［11］，是指对生态环境本身的补偿以及对生态行为的补偿或收取经济补偿。应当尽快建立生态补偿机制和法规，纳入法律程序，制定生态补偿的标准和规范。对重大围填海项目展开生态补偿研究和示范，在围填海规划中划分出适宜生态补偿的区域。在海域使用论证的同时，增加生态补偿方案，在申请时，提交生态方案。对围填海项目所造成的生态系统的损失进行实质性的补偿，要达到在项目实施后，生态系统的服务功能不会减弱。具体方式是以实地建设补偿为主，兼以经济补偿等多种补偿措施，建立科学有效、长期运行的生态补偿修复机制，从围填海活动的收益中去弥补其所造成的不利影响。例如，导致鸟类栖息地损失的，要在生态补偿区域的相似生态环境中，重建鸟类栖息地；造成鱼类损失的，要划分出一片禁渔区，同时对禁渔造成经济损失的渔民进行经济补偿。评估海域环境承载力、环境容量、生态安全、生物资源和栖息地自然系统，划定围填海红线制度，对海洋生态敏感区和脆弱区，重要生物和濒危生物栖息地，以及具有重要作用的生态系统要优先保护，作为围填海的红线区，严禁任何形式的围垦。

3.2完善海域使用论证和环评制度

严格海域使用论证制度，根据围填海实际情况和围填海管理的发展，适时补充关于围填海活动的相关内容以及相应提高其权重，重点评价围填海对海域生态系统影响，对海底构造的稳定性影响，尽可能的减少对海洋环境的不利影响。例如，论证围填海项目区域的潮流变化、水体水文要素与水文动力变化、海域水质和底质、海域生物量损失状况、海洋生物栖息地演化过程、海域波浪和潮波变化、缓冲区减少以及抗灾害能力等。完善区域用海规划制度、论证技术体系和评价指标体系，注重和体现海域使用论证制度的综合性，充分考虑用海区域的总体布局，对其中的所有围填海项目进行综合性总体论证，对海洋环境所产生的叠加和整体影响进行评价分析。同时还必须充分考虑围填海带来的不利影响，例如海岸稳定性损失、海底蚀淤、海洋生物资源损害、生物栖息地破坏、水文要素变化、水文动力重大改变、生态服务功能丧失以及环境承载力等问题，重点综合考虑和评价用海区域整体的生态系统变化，尤其是所产生的积累性影响、叠加影响、生态系统功能损害、经济与生态综合损益等。加强围填海活动的环境影响评价，尤其是对一些重点海域例如海湾等的围填海项目应进行严格、科学、充分的评价。对围填海实施界限进行明确合理的界定，对其环境利弊和经济损益等进行客观公正的分析和评价，并对围填海实施后所带来的不利影响提出切实可行的方法和对策，尽可能降低对环境的不利影响。

3.3健全围填海评估制度

围填海评估是指将已经存在、已经实施或正在实施的围填海项目作为考察对象进行分析、判断和评价的行为，包括中期评估和后评估。在围填海计划中期进行评估，对围填海的实施过程进行监督检查和评估分析，以确保围填海计划合理有序的进行，有利于海洋行政部门进行跟踪调控和管理。围填海后评估则是对完工围填海项目的各方面进行系统全面的整体评估，以及时掌握和了解围填海所造成的各类影响，并及时发现问题以协调和解决，及时发现不利影响以提出补偿和修复措施。建立围填海评估体系，其目的是为了及时发现围填海计划、管理立法、执法工作和围填海过程中存在的不足，以便于有针对性地更好地加强围填海管理；经过评估，对围填海计划及时做出修改，控制项目的损益，形成一个动态过程。围填海评估要素主要包括水文动力环境、自然生态环境、社会效益等方面的不利影响，以及围填海活动的布局、选址和用途的科学合理性。及时总结围填海活动评估中发现的问题，结合围填海执法经验和社会民意，不断健全围填海法律法规和完善围填海管理制度和措施。

3.4完善围填海的专家论证和公众参与制度

围填海活动具有社会属性，不仅与海域环境息息相关，而且对邻近区域公众日常生活和社会生产也有密切影响。成立围填海评估与审核专家委员会，与论证单位共同对围填海项目进行评估、论证和审核，评估、论证和审核年限设置为1至3年，不得低于1年。完善公众参与制度与机制，将公众参与纳入到围填海管理中来，在海域使用审批中体现公众意见，明确规定公众参与方式、内容和程序，确定和有效保证公众参与权利与义务，使公众参与制度化、规范化。进一步加强环境影响评价制度的公众参与，将受围填海项目潜在影响的公众纳入参与人员中，进一步提高公众对环境影响评价的影响力和话语权。并且要充分考虑围填海项目对环境影响的时间滞后性，将其滞后性的环境影响纳入环境影响评价中。

3.5强化跟踪监测、监督检查力度

进一步加强对围填海活动的监督检查，完善围填海规划执行情况的跟踪监督检查机制和技术手段，进一步完善和优化围填海台账管理机制，健全围填海项目登记与统计手段。严格统计围填海实际情况和其计划实施情况，在围填海计划中期和每年年末进行检查评估，形成中期检查报告和年度报告，以作为下一年度围填海计划管理的主要依据，对于不遵守围填海计划违规进行围填海的活动，立即予以制止，并暂停该地区的海域使用申请，对其进行审查和处罚。加大围填海执法检查力度，重点对围填海活动是否符合围填海年度计划、海洋功能区划以及相关规划等进行监督审查，增加监察次数，不断更新和完善监督检查手段。严肃查处违反围填海计划、海洋功能区划的违法违规行为，并依法进行处罚，收回海域使用权，恢复所用海域生态环境等。

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An Initial Survey of theManagement Optimization of Land Reclamation from the Sea in China

Gao Jinzhu
（College of Physical and Environmental Oceanography，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Land Reclamation from the Sea is an effective means of that Chinese coastal areas alleviating contradictions between humans and landextendingthe space of social survival and development in China′s coastal areas.Reclamation has great social and economic benefits.Holland，Japan and other countries also resolve contradictions between man and land by sea reclamation.At the same time，sea reclamation is a sea-useconduct that changes the sea area property radically.So the disadvantage of reclamation can′t be ignored.This article analyzed some problems of reclamation management about law enforcement，graphicdesign，institutionandsoon.Itdiscussedthereclamation managementframe.Andinordertorealizescientific，reasonable，andeffective management，it came up with some optimized suggestions such as adding the ecological compensation mechanism，perfecting the reclamation argumentation and evaluation system，and strengthening the supervision and inspection，etc.

reclamation；managementframe；managementproblem；optimizedsuggestions

F205

A

2095-1647（2015）03-0055-08

2015-04-16

高金柱，男，硕士研究生，主要研究方向为海洋资源与权益综合管理，E-mail：630826649@qq.com。