国资监管方式将发生根本性转变

贺斌

彭建国。（资料图）

9月13日，国务院正式公布《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。但由于《指导意见》只是“大的框架”，没有相应细则跟进，有些内容只是原则性规定，进而引发各种讨论。

“管资本为主”是不是新加坡的淡马锡模式？组建国有资本运营、投资公司，是不是在国资委和中央企业中间增加了一层监管链条？出资人职能和监管职能是否要分离等等？针对种种疑问，《中国新闻周刊》专访了国务院国资委经济研究中心副主任、研究员彭建国。

“监管职能和层级依然不会变”

中国新闻周刊：有些舆论认为，《指导意见》提出的“管资本为主”是借鉴了新加坡的淡马锡模式，对此，你怎么看？

彭建国：我认为，中国的国资管理体制总体上不是淡马锡模式。首先，所谓的“淡马锡模式”是政府部门作为出资人代表，是一个典型的政企不分、政资不分的模式，这与我们改革的方向是相反的。中国的改革方向是市场化，也就是“三个分开”，政企分开、政资分开、所有权和经营权分开。而淡马锡模式与市场化方向的改革不相符。

二是新加坡的国有经济和中国的国有经济有很大差别。新加坡是资本主义，国有经济占的比重较小，而中国是社会主义市场经济体制，以公有制为主体，国有经济起主导作用，中国的国有经济总量是新加坡的几百倍。国有经济在中国有这么重要的地位作用，决定了我们不能照搬照套他们的模式。

我认为，照搬“淡马锡模式”不符合中国国情，我们应该走中国特色的路子，必须有专门的国资监管机构来监管。

中国新闻周刊：这次《指导意见》提出要组建国有资本运营公司和国有资本投资公司，是否意味着将从原来国资委监管企业，变成由国有资本投资、运营公司监管企业？

彭建国：对于这个问题，社会上误解比较多。《指导意见》提出要完善国资监管体制，要以管资本为主，转变国资监管机构的职能和方法，改建组建和充分发挥国有资本投资运营公司专业平台公司作用，调整优化国有经济布局结构，推进经营性国有资产集中统一监管，这绝对不是将现在国资监管的两层架构变成三层，在国资委和中央企业中间再增加一个“婆婆”，而只是构建一个国有资本运作平台。

一方面，增加一个监管环节，就等于拉长了监管链条，增加了监管成本，导致信息失真、效率降低。另一方面，国有资本投资公司、国有资本运营公司本质上也是一个中央企业，同样受出资人监管。而且，出资人职能和监管职能天然一体，不可分割。世界上从来没有哪个股东不去监管自己出资、投资的企业的，除非是股市中投机炒股的散户。

中国新闻周刊：那么，这两类公司与其他中央企业是什么关系？

彭建国：一般来说，国有资本投资公司、国有资本运营公司不是插在中央企业和国资委中间的一层架构。

目前，部分中央企业已经开展了试点，从试点情况来看，并没有增加新的层次，无论国有资本投资公司、国有资本运营公司还是其他企业，都统一由国资委监管。

比如，将国家开发投资公司组建成国有资本投资公司，还是原来那个企业，只是资本运作这块发生了变化。原来主要关注实业，现在不仅关注实业，还更关注资本投资。比如中粮集团要改组成国有资本投资公司，改完后就是中粮投资公司，核心业务依然是粮油食品。

而且国有资本投资公司、经营公司能够运作的资本也是自己原来的那部分，或者中央再划拨一部分，或者把小的企业划拨给它。

中国新闻周刊：和原来相比，这两类公司各自承担什么样的职能？

彭建国：目前，试点企业还没有公布具体的改革方案，但国有资产投资公司以后肯定要加大投入，利用这个平台整合更多资源。一些小的中央企业，小的业务要交给他们管理，资本运营公司可能更多关注资本运营这块。

而且，投资公司和运营公司的区别，现在也有待厘清。原来说投资公司主要是产业投资，运营公司主要是产权管理，但投资往往要运营，运营就要投资，两者很难割裂开来，所以现在有的干脆就叫国有资本投资、运营公司。

目前试点的都是投资公司，没有运营公司，投资公司的产业多有国家战略功能的产业，主要还是做产业投资;运营公司还是更市场化那一部分。打个比方，投资公司是养孩子的，孩子要当接班人，将来长大要承担家庭责任的，因此，投资的产业要对国家有战略影响，要保持战略控制力，把产业做大。而运营公司是养猪的，养肥了就卖掉，再养。

中国新闻周刊：什么样的中央企业可能会重组为国有资本投资、运营公司？

彭建国：我认为市场竞争更强的企业更适合重组。从目前试点企业来看，中粮集团能被选中，一是企业本身基础不错，规模比较大;二是其产业有战略功能;三是行业原来资本运作也不错。我认为，这些条件都得具备才可能重组为国有资本投资、运营公司。

实际上，大部分中央企业下面本身都有运营公司，比如国开投原来就有资产管理部。但国有资本投资、运营公司是将企业整体改为投资公司和运营公司，企业还是原来的企业。比如，中粮集团原来有投资运营职能，改了试点，这个职能还是他的，可能将来企业运作方式、关注重点会有改变，投资方向会有改变。

另外，在混合所有制改造这块，国有资本投资、运营公司必须是国有全资企业，但只是集团公司层面，下面的子公司可以多元化。比如中粮集团公司是全资的，但子公司很多是混合所有制的。

“监管机构要明确两个清单”

中国新闻周刊：两类公司要履行出资人职责，需要通过国资监管部门的授权，现在有两种授权，国资委授权和国务院授权，两类授权有何不同？

彭建国： 这两种授权方式都能使国有资本投资公司、国有资本运营公司成为股东。但国务院直接授权的企业是否还由国资委监管，可能是以后将面临的最大问题。

如果不由国资委监管，由谁来管国务院的授权？是否还得成立一个新的监管机构？这些还需要继续研究和探讨。

中国新闻周刊：国有企业改革的试点将从哪儿开始，是否允许地方先行先试？

彭建国：我国国有资产管理体制是国家统一所有，分级管理。因此，省里的国有资产归省里管，市里的国有资产归市里管。

根据《指导意见》，中央层面的改革，由国资委、国务院直接授权国有资本运营、投资公司履行出资人职责，各个地方的改革由各地按照规定进行。

中国新闻周刊：过去的国有企业面临“婆婆”众多的问题，将来在国有企业改革这块，各部委将如何分工？

彭建国：按照顶层设计方案，国资委负责《指导意见》规定的第一部分。此外，国资委还担负着分类改革、法人治理结构调整，以及外派监事会等等，解决历史遗留问题;发改委负责发展混合所有制企业;财政部负责完善国有资产管理体制方案，组建两类资本公司;人社部主要负责薪酬分配等。

中国新闻周刊：与原来相比，各部委对国有企业管理的职能有何变化？

彭建国：各部委基本还是根据原来的职能负责相关内容，比如，发改委代表政府审批，负责整个经济体制改革，而国资委只是负责国有资本管理改革这块。

中国新闻周刊：有消息称，《指导意见》去年就打算出台，为何拖到现在？

彭建国：不能说是拖，拖是被动的，其实主要是改革策略和顶层设计的推出需要积极稳妥。中央对国企改革非常慎重，文件都修改100多次了，但中央认为要在大量调查研究，总结各方面意见和试点的基础上出台，会更加全面，更有操作性一些。从国资委参与国企改革文件修改来看，真的是紧锣密鼓，“白+黑”“2+5”，抓得特别急。

中国新闻周刊：你刚才说《指导意见》经过几百次修改，最大的争议焦点在哪儿？

彭建国：“管资本”就是最大争议焦点。比如之前说的，有人认为管资本就是搞“淡马锡模式”，就是将国资监管从两层变成三层，就是出资人和监管分离。

从顶层设计总的来说，在管资本这块，在国资管理体制方面，还是坚持原有的资本框架，在此基础上进行完善，不是推倒重来。所以，大的框架体制没有变，但国资监管方式将会发生根本性转变。

中国新闻周刊：今后，国资委的职能将会有怎样的转变？

彭建国：主要就是两个清单，责任清单和权力清单，不是什么都管，比如清理审批权，分为不该管的、可管可不管的、应该管的。前两个就要从权力清单中剔除。

该管的主要是三个方面的管理：一是战略管理，管方向、管全局、管重点、管大事;二是章程管理，依法治国，依法监管，对企业来说最大的章程是公司法，要明确出资人的权利和责任边界在哪里;三是预算管理，就是突出管资本，管资本就要管账目，不能做假账，将来可能会给企业派总会计师。

此外，还有三个归位：一是把应该让企业决策的东西归为企业;二是子公司原则上由总公司管理;三是过去国资委管理的政府部门交代的事，今后原则上也要交由政府部门和相关机构管理。

中国新闻周刊：在你看来，国资委的监管职能是削弱了还是增强了？

彭建国：《指导意见》的其中一条基本原则是坚持增强活力和强化监管相结合。要进一步完善国有企业监管制度，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

从这个意义上来看，实际上是加强了国资委的监管。