湖南白云山国家级自然保护区实施生态补偿存在的问题及应对之策分析

万鑫等

摘要：当前，自然保护区作为我国生态文明建设的重要组成部分，正承担着兼顾社会经济发展与资源环境保护的双重任务，建立合理有效的生态补偿机制作为实现社会经济发展和资源环境保护的基石，对自然保护区的可持续发展发挥着重大作用。但是，实施生态补偿存在着缺少相应的政策、居民的权利与义务不对等、补偿资金短缺等问题，本论文从湖南白云山国家级自然区的实际情况出发，对白云山自然保护区的生态补偿机制进行初探，确定了构建相应的政策、权利与责任对等的原则、将保护区生态补偿资金纳入县年度财政预算等措施，以期为白云山自然保护区的发展与保护提供必要的理论与实践基础。

关键词：自然保护区；生态补偿；机制

改革开放以来，自然保护区在保护环境、维护生态系统平衡及构建生态文明建设当中正发挥着日益重大的作用。而生态补偿作为调节保护区与社区居民之间矛盾的杠杆，已逐渐成为维护我国自然保护区稳定发展的必然趋势。

一、白云山自然保护区概况

白云山保护区位于云贵高原古陆块的东北缘，武陵山脉南坡中段，地处东经109?16'35''～109?30'52''，北纬28?37'42''～28?50'58''之间，总面积为20158.6hm2，位于湖南省湘西土家族苗族自治州的保靖县境内。白云山保护区起始于1958年建立的白云山林场，于2013年9月经国务院批准为国家级自然保护区。是以保护白颈长尾雉等珍稀动物及其生境为主的保护区，是集保护管理、科学研究、宣传教育、生态旅游和自然资源可持续利用等多功能于一体的野生动物类型自然保护区。

二、白云山自然保护区实施生态补偿的必要性分析

在人口分布上，目前，白云山自然保护区共涉及野竹坪镇、清水坪镇、碗米坡镇、毛沟镇、比尔镇、大妥乡6个乡镇35个行政村158个自然寨，与自然保护区有关的人口约30000人，周边人口密度150.61人/km2，在保护区周边乡镇的人口组成和少数民族组成见表1-1。另外，保护区内涉及人口1900余人，其中核心区、缓冲区内无人居住，实验区有499户，共1901人；有土家、苗等少数民族1721人，占90.53%，区内人口密度为9.43人/km2。

表1-1 保护区周边的人口与民族概况

乡镇名称 面积 总户数 总人口 农业人口 土家族 苗族

比尔镇 96.7 4439 15218 14839 10453 892

清水坪镇 144.81 5858 22300 21780 14393 4747

碗米坡镇 216.89 5493 22154 22083 16799 406

毛沟镇 150.94 7650 28113 26976 15699 3681

野竹坪镇 63 3078 10493 10162 3029 2331

大妥乡 107 4967 19101 18583 10358 2096

在交通方面，自然保护区内有4条乡村公路，各村都有通村公路，交通方便，车辆多，村民活动频繁，一是保护区及周边村民有进山捕猎的习惯，猎户较多，特别喜欢打雉类，进山下套人多，铁夹、绳套密布，对珍稀雉类等野生动物的生存造成极大威胁；二是保护区及周边村民有进山掏鸟蛋的习惯，严重阻碍了珍稀雉类等鸟类繁衍发展；三是当地居民经常性的采伐阔叶林作为薪柴、烧制木炭，对珍稀雉类等野生动物的栖息地生境造成了严重的破坏。

在经济发展上，保护区所在地保靖县属少数民族聚居区，属“老、少、边、穷”的国家级贫困县。由于地理位置偏僻，经济基础薄弱，第三产业不太发达，全县三次产业结构为19.5：42.1：38.4。居民的生产方式以传统的农业生产为主，文化水平不高，专业技术水平低下，创收来源少。据调查，区内的居民年平均收入低于2200元，以至于部分居民在保护区内进行乱砍滥伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等违法活动。

综上可知，白云山保护区内居民人口数量之大、交通之便利、经济发展水平之低，区内居民在经济发展与资源保护管理之间不可避免地产生了矛盾，给白云山自然保护区的管理造成了极大的困难。因此，如何补偿保护区内居民所受到的损失、以什么形式进行补偿，成为保护区和当地社区居民关注的焦点[1]，也成为保护区开展各项资源保护工作的基础。

三、白云山自然保护区实施生态补偿存在的问题

目前，就白云山自然保护区的现状来说，在白云山自然保护区实施生态补偿还存在着一些问题：

（一）缺少相应的生态补偿政策

当前，生态补偿缺乏系统的制度设计，国家没有统一法律和政策，各地的补偿或补助政策取决于决策者的意愿及当地当年的财政预算状况。同时，由于国家生态补偿机制尚在形成之中，林业、环保、农业、水利、财政、发改委等不同部门均根据部门的职权和利益开展生态补偿实践，导致生态补偿政策多，国家统一的生态补偿法律、法规制度难以及时有效的形成[2]。

（二）居民的权利与义务不对等。保护区内的居民承担着保护自然保护区的义务，投入了一定的时间和精力，保护区外的生态公益林区域可以适当采伐林木、捕猎野生动物、采挖野生植物、放牧，保护区内严禁采伐、采挖、捕猎、放牧，但区外区内国家生态公益林补偿一致，同时保护区内的居民也未得到社会部分群众的认可与理解，权利与义务的不对等打击了保护区内居民保护的热情。

（三）居民以牺牲自身利益来保护生态环境，但未得到相应的经济补偿。据实地调查，白云山自然保护区成立前，当地居民通过砍伐林木，烧制木炭，狩猎野生动物、采挖野生植物等手段，每人的年平均收入达到了800元左右，而白云山自然保护区成立之后，每人的年平均收入约减少到300元，同时受地理位置、人口素质、劳动力数量等因素的制约，居民没有其它可创收的经济来源，基本处于“出门打工无技术，在家创业无门路”的状况，加上国家又未给予额外的经济补偿。因此，资金短缺不可避免地成为了自然保护区与居民矛盾的焦点问题。

四、白云山自然保护区生态补偿机制的构建

（一）建立符合白云山自然保护区发展的生态补偿政策

自然保护区的发展离不开法律的保护， 脱离了法律的规制， 自然保护区的发展也将偏离正常的轨道[3]。白云山自然保护区生态补偿机制的构建应立足于《中华人民共和国自然保护区条例》，由当地政府牵头，对白云山自然保护区居民进行大量实地、深入的调查，建立一套符合白云山自然保护区发展的生态补偿政策，相信随着白云山自然保护区生态补偿政策的落实，白云山自然资源保护工作能得到进一步的加强。

（二）权利与责任对等的原则

生态补偿的目的是实现生态系统保护，从而提供持续的生态系统服务功能，生态保护的效果是衡量生态补偿政策实施效果最重要的方面，因此在生态补偿政策设计过程中，必须明确受偿者在得到补偿之后生态保护的责任、范围、面积，将权利与义务统一起来，使生态补偿切实发挥作用，最终达到生态保护的目的。

（三）将白云山自然保护区生态补偿资金纳入县年度财政预算

由于白云山自然保护区刚晋升为国家级自然保护区，无生态补偿资金，将其纳入县年度财政预算可改善保护区内居民的物质生活条件，缓解保护区内居民的经济需求，减少居民对自然保护区的人为破坏。目前，自然保护区内的林地面积为288024亩，按林地实际面积算，给予保护区内居民生态补偿（不是生态公益林补助），预计每亩林地的生态补偿为20元，总预算为5760480元，相信这对有效地保护和维持自然保护区的可持续性发展具有重大作用。

参考文献

[1] 陈传明.福建武夷山国家级自然保护区生态补偿机制研究.地理科学[N].2011， 31（5）.

[2]欧阳志云，郑华，岳平.建立我国生态补偿机制的思路与措施.生态学报[N].2013，33（3）：0686—0692.

[3] 颜士鹏，骆颖国家级自然保护区“一区一法”立法模式的理论分析.世界林业研究[J].2007（10）.

作者简介：万鑫（1970—），女，湖南保靖人，林业技术推广站工程师；宿秀江（1973—），男，湖南保靖人，白云山管理局高级工程师；张强（1974—），男，湖南保靖人，白云山管理局工程师；何建军（1977—），男，湖南保靖人，白云山管理局宣教股长；田富（1986—），男，湖南保靖人，白云山管理局资源林政股长；向松林（1987—），男，湖南古丈人，白云山管理局科研所长。