完善我国干部培训法律体系的问题研究

王国贤

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

1993年国务院公布的《国家公务员暂行条例》标志着中国公务员制度的开始，2005年全国人大通过了《中华人民共和国公务员法》，在我国公务员队伍开始发展壮大的同时，干部培训工作也开始同步进行。随着经济社会的发展，公共服务内容的日新月异，干部培训法律工作在取得了巨大成就的同时，也面临着许多问题和挑战。

公共服务是政府提供给国民的公共产品，公共服务的水平和质量直接影响着政府的形象和公信力。随着经济社会的快速发展，服务型政府的建设步伐不断加快，公共服务的提供也开始采取了市场化外包的形式。因此，在广大从事公共服务的工作人员中，不单包含了公务员、事业单位编制的人员，也涵盖了更多数量上的无编制但从事公共服务的工作人员。这些基层工作人员，直接接触公共服务的群众，容易发生和遇到各种问题，因此做好公共部门的人才建设，就必须考虑到人员的培训问题。

一、概念界定

（一）公共服务

按联合国政府职能分类体系，政府公共服务包括普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务、未按大类划分的支出等［1］98－101。这规定了公共服务的“公共属性”：只有具有公共权力的政府才能够供给，它成立的一个提前是政府有能力而且愿意供给服务，政府是服务型的而不是统治型的。

（二）干部培训

干部指在一个组织或团队中担任管理和领导职能的人，干部是一个管理者，是一个组织或团队中的领头人，带领大家去完成目标的人［2］23。干部不仅包括了公务员队伍，也包括了非公务员——在农村基层具备管理领导作用的协管员。培训与开发，是指组织通过一定的具体措施和方法，旨在改善人力资源的工作态度、工作方法、工作行为和工作绩效，激发人力资源对象的潜在能力，促进人力资源对象努力实现自身价值的同时，提升人力资源的工作满意度和对组织的忠诚度，从而有效提高组织的工作效率，实现组织人力资本增值和预期的社会经济效益的有目的、有计划、有组织的人力资源管理活动［3］58。

干部培训，就是通过组织各种形式的学习和实践方式，提高干部的业务能力和知识水平，以利于干部能够更好地胜任现在的工作，提高工作效率。

二、我国干部培训法律体系存在的问题

（一）干部培训立法滞后

目前，我国关于干部培训的相关法律体系组成，见表1。

作为专门为公务员队伍制定的《公务员法》，虽然第十章单独一章来规定培训，但是规定的内容只有三条，过于笼统和宏观，缺乏实际具体的可行性。只有《公务员培训规定（试行）》和《干部教育培训工作条例（试行）》两个部门规章对于培训做了较多篇幅的规定，但是规定范围宽泛，缺乏针对性、权威性和实际性。而且，规定的内容都较为灵活，容易引起实行者的理解差异。综合来看，现行法律的内容已滞后于我国经济社会的发展要求。

表1 干部培训的法律体系组成

（二）现有法律法规适用范围较窄

现有法律法规的内容不够具体，针对群体单一，不够全面。《公务员法》对于培训对象的规定，只是针对公务员队伍自身而言，其他两个文件的适用对象也是针对有编制的工作人员。我国公共部门的工作人员，不仅包括公务员编制人员，也包括了事业单位编制工作人员，并涵盖了处于基层的工作人员。虽然这部分人员没有公务员编制，但是他们更直接地接触广大公众，其业务能力和知识素养会直接影响到政策的执行。

（三）现有法律法规缺乏完整性、统一性

从现有法律法规来看，除《公务员法》一个基本法对于干部培训做内容规定外，还有两个部门规章都对干部培训做了规定，缺少统一性。此外，作为专门针对公务员队伍基本法的《公务员法》，对于公务员培训的内容只用了三个条款的位置，且缺少针对性和可行性，过于宽泛，对于培训内容、培训体制和监督评估体制等未做规定，容易引起执行人员各不相同的理解，随意性很强，缺少统一性。部门规章作为国务院部门单位颁发的规章条例，本身缺少权威性，且涉及的对象广泛，内容不够全面具体。

（四）现有法律法规缺乏有效执行

目前，作为法律实行的只有《公务员法》一部基本法律，而《公务员法》虽然对培训做了相应的规定，但是对于如何确保培训的正常健康实施，未组织或参加培训都未做明确而详细的惩罚规定。《公务员法》关于培训的规定内容，涉及内容不够全面，缺乏针对性，地方各级部门都会出于自己地位和背景的考虑做出理解，导致各个地方部门的具体执行情况出现了较大的随意性，严重妨碍了干部培训的健康稳步执行。

三、我国干部培训法律体系的完善

公共部门的工作人员不仅有传统公务员队伍的参与，更加多数的是无编制基层工作人员的参与，而占据较大份额的这些工作人员，其业务能力和知识素养相对欠缺。因此，我国公共部门的干部培训，针对的重点也在于基层人员的培训。干部培训与公务员培训有共同点，但是也有其特殊性。

（一）完善我国干部培训法律体系的基本原则

1.权利保障原则

接受培训是每个干部的权利和义务。各个层级的干部，尤其是基层干部，树立权利意识，接受业务能力和知识素养的培训，对于提升工作能力和服务质量尤为重要。

2.普遍性与特殊性相结合原则

既要普遍的对不同部门、不同岗位的干部进行培训，又要尊重不同工作性质的差异。坚持以人为本，在保障每个干部接受培训的前提下，又要针对不同岗位的干部培训进行量身定制，根据实际工作需要和个人兴趣，制定培训内容和方式。

3.质量与效益相结合原则

注重培训效果的全程监督和反馈，切实提高培训质量的同时，也要注重培训效益的优化。将培训质量和培训效果作为推进和评价培训的基本要求，贯穿于培训的各个过程和各个环节，实现质量与效益的统一。

4.改革创新原则

在继承良好的传统培训方式、内容和方法的基础上，切实根据时代的发展和先进科技的优势资源，不断推进培训的改革和创新。

（二）相关建议

1.加快干部培训的立法工作

提高“试行法规”“试行条例”的法律地位，适当修改和废止的基础上，制定完善成熟的基本法律。完备的干部培训法律体系不是由一部法律构成的，有必要制定一部专门的单行法律。进行广泛科学的调研工作，吸取广大工作人员和社会民众的意见和建议，尽快呼吁和促成干部培训法律工作的立法进程。

2.扩大培训对象的覆盖面

我国的现有干部培训法律法规，无论是作为基本法律的《公务员法》，还是作为部门规章的两个《试行条例》，针对的对象仅仅是公务员编制工作人员。事业编制和无编制的工作人员，是我国公共部门工作人员队伍里的重要组成部分，占据着很大的份额。我国公共部门的工作人员存在着一定数量的没有编制的基层协管员，他们没有正规单位的编制。他们是直接接触广大民众的政策传递者，其业务能力和知识素养，直接决定着我国公共政策的能否顺利实施。因此，我国《干部培训法》的对象应该打破一贯的思维传统，将事业编制和无编制的工作人员作为培训重点之一。

3.完善统一的法律内容

我国关于干部培训的法律法规，目前包括了表1所示的三个文件内容，针对的群体和规定的培训内容也大有差距，碎片化和差异化明显，容易导致地区和部门之间各不相同的理解和执行，最终阻碍我国社保经办服务体系工作人员培训工作的顺利实施，知识素养和业务能力提升受到阻碍。建立一部统一的关于我国干部培训的法律法规，显得迫在眉睫。

在充分调研和广泛听取社会各界人士的基础上，废除当前关于我国干部培训的试行条例文件，整合各个部门工作岗位的特殊性，广泛听取一线工作人员和专业人员的意见和建议，建立一部更加完善、更加成熟的干部培训法律体系。

4.加强法律的监督执行

加大我国干部培训法律的宣传工作，有必要把干部培训工作的成果纳入考核晋升领导干部的指标，每个工作人员都要树立权利意识，每个上级领导都要把培训工作当成一件硬性任务来完成。此外，加强司法部门和社会舆论的监督力度，促进干部培训工作的透明化和公开化。

四、结语

法律是国家强大的有效保障，干部培训法律体系的完善，不仅仅是我国政治法律工作的内在要求，更是我国经济社会快速发展的内在要求。尽快建立和完善我国的干部培训法律体系，不仅能够充实完善我国的法律体系，而且能够有效提升我国公共部门的服务水平，促进我国各项社会政策的顺利实施，从而树立和巩固我国政府的公信力。

［1］淮建军，刘新梅.公共服务研究：文献综述［J］.中国行政管理，2007（07）.

［2］谭功荣.公务员制度概论［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［3］李德志.当代中国公共部门人力资源管理与开发［M］.北京：科学出版社，2004.