财政分权下地方政府行为与非经济性公共品——基于新制度经济学的视角

于之倩，李郁芳

（1.广州大学 经济与统计学院，广东 广州 510006；2.暨南大学 经济学院，广东 广州 510632）

财政分权下地方政府行为与非经济性公共品

——基于新制度经济学的视角

于之倩，李郁芳

（1.广州大学 经济与统计学院，广东 广州 510006；2.暨南大学 经济学院，广东 广州 510632）

财政分权下地方政府行为的内涵表现为地方政府竞争和地方政府治理两大特征。分权下的地方政府因其产权的缺失及“经济人”的特性，为了争夺资本，扩大投资规模，竞相展开财政竞争，将公共资源优先配置在能带来更多利益的基础设施等经济建设类投资，从而忽视非经济性公共品及公共服务的投资；而为了顺应财政分权改革及地方发展的需要，地方政府为使交易成本最小化，努力改善政府治理结构，提高政府治理水平，从而起到改善非经济性公共品及公共服务供给的作用。

财政分权；地方政府行为；非经济性公共品

一、引 言

随着中国改革进程的加快，中国增长奇迹的出现使得众多学者关注中国问题，其中有不少研究从财政分权视角对中国增长奇迹进行了有说服力的解释。在我国，财政体制的改革使得地方政府拥有了相对独立的财政自主权，作为政府管理体系的重要组成部分，地方政府既是中央政府改革战略的执行者，也是推动制度变迁的主体力量，在我国经济发展等各方面一直发挥着至关重要的作用。

与西方发达的市场经济国家财政分权不同，中国式的财政体制表现为经济上的分权与政治上的垂直管理体制。在面对经济与政治双重激励的背景下，地方政府的行为取向，以及提供公共品及公共服务的绩效如何，一直是众多学者的研究重点。

有学者认为财政分权硬化了地方政府的财政约束，中央政府通过竞标竞争的机制有效激励了地方政府，也有学者认为财政分权对地方政府造成了消极的影响，如张恒龙和康艺凡认为分权导致地方政府间财政竞争，而官员委任制及以经济增长为核心的政绩考核制使得地方政府财政支出结构扭曲，不利于公共品及公共服务的提供。康锋莉和艾琼也得出相似的结论，认为分权导致地方政府竞争，异化了地方政府行为。也有大量学者实证分析了分权下地方政府行为取向对公共品的影响，如傅勇实证分析了财政分权和政府治理对公共品供给的影响，发现分权降低了基础教育及城市公用设施的供给。贾智莲和卢洪友借助动态因子分析方法对中国省级地方政府2001—2006年教育及民生类公用品供给做出了综合评价，研究发现，财政分权与政府偏好并未增进地方政府对教育及民生类公共品供给的有效水平。林江等从义务教育切入，利用1978—2008年的省际面板数据，实证分析了在财政分权和晋升激励情形下地方政府义务教育供给的情况，研究结果显示，财政分权对地方政府义务教育供给起负向作用。

财政分权的初始动因是试图通过分权提高公共品及公共服务的效率。傅勇指出地方政府对公共品兴趣的差异性，因此，对公共品做出区分对地方政府行为的研究是至关重要的。随后，傅勇按照公共品是否对当期地区经济增长有贡献，将公共品分为经济性和非经济性公共品，前者主要包括交通、通讯、能源等，后者主要指教育、卫生、社会福利等。而Zhang、Hoffman、周黎安、张恒龙和陈宪等认为我国的非经济性公共品供给整体效率低下。

本文试图在新制度经济学的理论框架下考察财政分权对地方政府的行为取向的影响，进而探讨地方政府行为对公共教育的影响。基于建立符合我国地方政府间财政关系的理论模型，进一步分析地方政府行为取向对非经济性公共品供给的影响。

二、财政分权下地方政府行为的内涵和表现

纵观我国财政体制改革历程，由于中央政府对财政体制选择的不同，在不同的发展阶段，地方政府有着不同的目标函数和行为特征，从而在整个政府管理体系中产生的作用也有较大差异。在传统的高度集中式的管理体制下，地方政府服从于中央政府的指令计划，自身不具备独立的主体地位，缺乏资源配置及经济管理能力，对地方政府政绩的考核主要依据是是否绝对服从上级命令和按时完成计划任务等，表现为对中央政府下达指令的完成程度。随着财政体制的不断深化和改革，地方政府的地位及其作用也发生了巨大的变化：一方面，作为下级政府，不仅承担中央政府的指令任务，同时享有管理和调控地方经济运行的职能；另一方面，作为所有者和地方经济的投资及保护人，拥有促进地方经济发展和增加资本的职能。

20世纪80年代中后期，新制度经济学被引入我国，并在分析我国现实问题上引起众多学者的关注。作为新的理论，新制度经济学的“新”在于重拾新古典主义经济学假定不变的前提——制度，而非新的研究对象和方法。基于中国改革开放以来政治经济体制的重要变革，尤其是财政体制改革的逐步完善，正是制度变革的实践与应用，才使得新制度经济学在分析我国地方政府行为上有了良好的契机。

（一）产权制度变革下权利束的重组与重配

1980年实行财政体制改革以来，中央政府和地方政府在制度建设上不断试验，渐进性地发展，不可否认，十余年的改革使得中央向地方政府分权取得了显著性的成果。到1994年分税制改革，地方政府承担了更多的提供地方公共物品及公共服务的责任，中央的财政压力得以缓解，重新确立了其在财政分派上的支配地位。可以看到，每次财政体制变革都是围绕着产权制度改革展开的，产权制度的变革，实际上是一种权利束的重新组合和重新配置的变革过程。实践表明，1980年和1994年两次重要的财政体制变革，地方政府都从中央政府获得了由变革带来的权利束，第一次变革中中央政府下放了一定的经济管理权和财政收支权给地方政府，而第二次变革中在向地方政府放权的同时，地方政府也向企业进一步放权。值得注意的是，中央政府向地方政府放权，包括地方政府向企业放权，都不是一种绝对的施舍或恩惠，其变革行动的准则是产权应该以其最为有效的方式配置给最佳的主体，从而实现帕累托最优。

我国实行财政体制改革以来，一直体现该行动逻辑。在这两次产权制度的变革过程中，地方政府始终扮演着双重角色：一方面，地方政府受到中央政府官员考核和任免的影响，对中央政府有强烈的依附性；另一方面，地方政府在改革过程中会结合本地实际，发挥主观能动性，重新解读和调整中央政策，以推动地方经济的发展并从中获利。地方政府扮演双重角色的动因主要归结于产权主体没有获取完整的产权。两次财政体制的改革，是两次产权制度的变革，是三十年来财政体制改革中分权化不彻底的结果——地方政府没有完备的权利。拥有相对独立的财政自主权的地方政府出于对权利的争取，会积极累积政治资本及扩张地方财力，不遗余力地扩大投资规模，造成地方政府间的财政竞争，王珺、张军将其总结为“为增长而竞争”的地方政府行为。以公共教育为例，各地方出现“为升学率而竞争”的现象，地方政府没能将有限的教育资源按照合理的路径配置，而是集中分配在该地区处于优势地位的学校，诸如重点院校等，这一行为取向制约了整体教育水平和质量的提高，可能使得公共教育供给效率低下。分权改革的不彻底造成地方政府获取到的权利不完整，在这样一种不完备的产权结构下导致地方政府对自身职责认识不清，出现为增长而竞争等一系列与改革初衷相违背的现象。

（二）公共选择下的“政府经济人”

公共选择理论是凭借来自经济学和政治学两方面的影响而发展形成的方法论，它的两个重要标志：一是反对以慈善独裁者身份出现的政府在实行公共政策方面的神圣角色；二是对方法论个人主义的采用。与主流经济学和政治学相比，主要特点是把政治看作是一种个人相互交易的市场，并用新古典经济理论对其进行分析，分析相关的政治活动，试图建立一种严谨的、原理式的政府一般理论，它的特征是对经济学中的新古典传统的批判，丰富了人们对于政府行为的理解。在公共选择学派看来，人类社会由经济市场和政治市场两大市场组成，二者的差异并非所追求的目标不同，而是追求利益时所选用的方法不同。而人的本质是“经济人”，在经济市场上的行为和动机同样在政治市场上存在，集体行动归根到底都是由个人行为决定，其动机也由个人动机决定。因此，政府也具备“经济人”的特性。和传统的政治学理论认识不同，政府不会自觉主动地追求公共利益，而是表现为在配置公共资源时追求自身的利益，将公共资源优先配置在能给自身带来更多利益的行业和部门等。

财政分权后，地方政府拥有了更多的财政权利，保障了地方政府在财政支出上拥有自由的裁判权，而在现有的官员任免及政绩考核机制的作用下，根据公共选择理论，作为理性的地方“政府经济人”为了追求晋升和谋求个人利益最大化，从而努力符合政绩考核标准。若经济建设支出较公共教育而言更有利于政绩表现，地方政府会为争夺资本展开财政竞争，并且倾向于将财政支出投入经济建设，在财政收入既定的情况下，势必会挤占对公共服务的支出，从而使得公共品供给不足。非经济性公共服务不能在短期内给政府带来直接的好处，加之政府间权责不清及缺乏有力的监督机制的客观事实，使得“政府经济人”不会主动投资公共服务领域，造成公共品供给的缺失，除此之外，非经济性公共品正的外部性是进一步导致地方政府公共品供给不足的又一重要原因。已有不少学者从政绩考核机制的视角分析其对地方政府的激励导致该现象的产生。邹俊伟等进一步指出该机制对贫困地区影响更大，因为富裕地区的地方政府由于其财源丰富，故除去用于经济建设的资金，仍旧能够提供较好的公共品及公共服务，而贫困地区则因资金缺乏而无法保障。

（三）制度变迁的负外部效应

制度变迁是制度“均衡—失衡—再均衡”的一个动态演变过程，一项新制度的产生会带来新的制度产品及政策行为，在这个过程中，制度执行者的能动作用十分重要。制度变迁产生的前提是制度主体的创新活动带来足够的利润激励，而制度的安排与结果取决于制度主体对于制度的理解与实施，可以说其结果是不确定的。当制度从均衡状态变为失衡时，往往是制度主体获取机会的起点，同时受到来自于社会外部环境的作用，当制度的边际转换成本与边际收益相等时，制度变迁则发生。

财政体制的变革过程可以看成是制度变迁的演变，而地方政府是制度主体，其符合制度主体的基本特征，因此可以将地方政府的行为纳入制度变迁理论的分析框架中。在财政体制变革过程中，地方政府对于该制度的理解决定了该项制度的安排与结果，政府官员对于新制度规则的理解往往结合自身的利益及偏好，从而在实施过程中出现追逐自身利益的行为倾向。李细建和廖进球认为具有双重身份和多种职能的地方政府是有限理性的，在中央政府无法有效激励和约束的情况下，地方政府容易出现“越位”、“错位”等问题。我国实行财政分权以来，地方政府拥有了相对独立的财政自主权，在这种制度变迁过程中，地方政府的利益需求有了制度的保障，从而刺激其追逐利益的动机，地方政府为了各自辖区的利益最大化而展开财政竞争，也使得地方政府出现诸多非理性竞争行为，诸如不择手段追求地方经济增长，地方保护主义等，而忽略了地区福利最大化的目标。仍以公共教育为例，制度变迁带来的负外部效应尤为突出，由于地方政府过度追求经济利益，而公共教育带来的经济利益在短期内不明显，从而使得公共教育投资遭到忽视，同时，既得利益的地方政府，如一些发达地区，往往会将公共教育资源用以支持优质学校，使其拥有绝大部分公共教育资源，凭借其累积的社会效应而收取的择校费又成为地方政府进一步获取利益的渠道，使得公共教育资源配备不均衡，可能成为供给效率低下的又一个原因。

（四）交易成本理论下的政府治理

交易成本经由科斯在其著名论文《企业的性质》中提出后得到了广泛的关注和应用，简单地说，就是达成一笔交易所需花费的成本或费用，包括时间及货币成本。同一般的生产成本不同，交易成本是人与人之间关系的成本，是在一定的社会关系中，人们自愿合作达成交易所需支付的成本。因此，自人类交往活动产生以来，交易成本便随之产生，成为人类社会活动中不可分割的一部分。交易成本成功地运用于资源配置活动，成为衡量资源配置是否有效的标准，在配置过程中，无论是通过价格机制还是等级机制产生的成本，都可以通过比较其大小来决定配置的方式。将地方政府看成是在交易成本理论下的运行主体，地方政府自身的运行以及与外界发生联系时，同样会因为价格机制及等级机制而产生相应的交易成本，因此，交易成本理论可以用来解释地方政府的行为，尤其是在财政体制变革下的地方政府行为。

随着财政体制的不断变革，财政分权的特征表现为经济上的分权始终伴随着垂直的政治管理体制，地方政府在拥有相对独立的财政自主权的同时，又受到来自中央政府的政治激励。地方政府肩负着多重使命，其行为表现也呈现多样性，一方面要代表中央政府的利益，另一方面又要为地方经济利益着想，多重利益的考虑使得地方政府在处理与中央政府之间的关系时不可能是纯粹的上下级关系，其行为过程为多重博弈关系。地方政府在多重利益函数下寻求最佳决策，既要遵循中央政府的决策方针，获取上级的信任，同时又要根据地方的特殊性，发挥主动能动作用，使地方发展得到最大化满足。在决策的过程中所产生的一切费用，构成地方政府的交易成本，地方政府为了使交易成本最小化，从而努力改善政府治理水平，政府治理水平的提高是政府质量的有力保证，政府质量对经济发展起着至关重要的作用。分权下地方政府承担着供给地方公共品及公共服务的主要职责，而提供公共品及公共服务所产生的成本，诸如搜集居民需求信息、筹措公共资金及监督管理公共品及公共服务等成本，都将纳入交易成本中。非经济性公共服务变现为地方政府为提供公共品所产生的成本，为了顺应财政分权改革及地方发展的需要，地方政府会朝着交易成本最小化而不断努力，从而不断提升政府治理水平，改善政府治理结构，而政府治理水平的提高可能改善公共品的供给。

三、理论模型的构建与分析

在运用新制度经济学的理论框架对财政分权下地方政府行为对公共品供给的传导机制分析中可以看出，地方政府行为表现为制度化的特征，随着财政分权的确定和发展，地方政府在其导向下产生自主积极性，其行为随之变化，从而影响非经济性公共品供给，而这些又主要表现为地方政府的财政竞争行为及政府治理行为。在此分析基础上，下文通过构建理论模型来分析这一传导机制。

（一）模型设立

本文主要参考Cai和Treisman的理论模型，他们构建了中央和地方两级政府间的博弈模型，讨论了在资本流动与不流动情形下，竞争效应与两极分化效应对投资基础设施的影响。本文基于中国国情对其进行修改，将其运用于财政分权下地方政府行为对公共品供给的影响。

其中，I表示地方政府i对基础设施等经济建设类的投资总量；K表示地区i的资本总量，包括国内和国外的资本；A表示地区i的经济发展水平，值越大其经济发展水平越高。

为了便于分析，将模型形式具体化，其中生产函数为C-D函数形式：

其中α＞0，β＞0，因还存在诸如土地、劳动力等其他固定生产要素，故α+β＜1，A＞0。

非经济性公共品供给产生的效用函数为：

则地区i所在政府i的效用函数为：

（二）模型推导与求解

从而得到一阶条件：

可得：

由于财政分权下地方政府为了夺取资本，而展开财政竞争，则资本在地区间流动的均衡条件为：

其中，r为资本税前实际收益率，将其视为地方政府财政竞争的筹码。

由（3）和（12）可得：

由（11）和（12）可得：

进一步，由（13）和（14）可得：

故

（三）模型的进一步扩展分析

根据上述求解，可以得出如下结论：

结论1：r与E呈负向关系，E随r的增大而减小。

r为资本税前实际收益率，可以看作是地方政府为了争夺资本的筹码，分权下的地方政府为了夺取资本，竞相开展财政竞争，当r增加时，地方政府则会积极加大对基础设施等经济建设类的投资，而投资非经济性公共品及公共服务随之减少。

结论2：c与E呈正向关系，E随c的增大而增大。

对c求偏导得：

因此，E随c的增大而增大，是c的增函数。c表示地方政府对非经济性公共品的重视程度，意味着地方政府对非经济性公共品愈加重视，则对其的投入也随之增加。也可以将其理解为一定程度反映了地方政府的治理水平，意味着政府治理水平的提高和改善能够促进非经济性公共品的供给。

四、结 论

本文运用新制度经济学的理论框架对财政分权下地方政府行为的内涵和表现进行了深入分析，并阐述了其与非经济性公共品供给之间的内在传导机制，发现财政分权体制下，地方政府的兴趣并不在提供非经济性公共品上。为了进一步分析财政分权下地方政府行为对非经济性公用品供给的影响，我们通过构建理论模型发现，财政分权下，地方政府的财政竞争关系对非经济性公共品供给存在负面影响，而地方政府治理能够改善非经济性公共品供给。另外，为了加快中国公共领域的发展，现提出若干政策建议如下：

（1）匹配地方政府的财权与事权，有效承担非经济性公共品供给的责任。国家应适当提高地方政府的财政权力，同时适度减轻其事权负担，合理划分支出责任，平衡好分权与集权的程度。作为产权主体的地方政府只有得到完整的权利，才能够合理自如地配置公共资源，才能通过定向的转移支付，对非经济性公共品供给进行补贴，此举在欠发达地区尤为重要。与此同时，地方政府应认识到现阶段制度的约束性，根据当前非经济性公共品的状况，制定相应的评估体系和发展计划，遵循供给主体自我评估—开展和实施计划—专家审核的步骤，有目标有计划地展开，承担起监督和评估职责，以确保非经济性公共品的质量和公平，避免其负的外部性。

（2）将以GDP增长为考核目标调整为多维目标结构，改善官员考核体系。对地方政府官员的考核，由单一的GDP或人均GDP等反映经济增长的指标转变为经济、社会、环境等多维综合指标，实现协调发展。公共选择下的政府经济人会为了自身的利益而努力实现考核目标，这就使得地方政府将重心从致力于地区经济增长转向教育、卫生、社会福利等非经济性公共品及公共服务共同协调发展。多维目标结构的设立有效反映了社会需求结构的变化，成为引导地方政府行为的“指挥棒”。只有调整了考核目标，才能从本质上解决非经济性公共品供给不足的问题。同时，完善官员的晋升激励机制，使官员的激励效用补偿其工作付出成本，从而加强官员的工作积极性。

（3）调整地方政府干预理念，创建人性化服务型政府。改变政府行政过度干预的趋势，人性化服务逐渐取代政府干预的理念。具体表现为在非经济性公共品的相关政策制定时，尽管政府具有决定权，但是在制定过程中需要接受利益相关者的意见，多参与协商与对话，使地方政府的行为更加公开透明，提高政府治理水平。在非经济性公共品及公共服务上，按照均等化原则，既要不断增加其总量，向更多的人群提供更好的服务，同时又要注重优化结构布局，扩大受益的覆盖范围。地方政府扮演的角色是服务者，注重以人为本，尽力满足利益相关者提出的合理需求，切实解决实际问题，真正体现政府的服务功能。

（4）完善相关政策制度，加强立法，保障非经济性公共品的供给。非经济性公共品供给需要政策制度的有力保障，用法律的手段将其贯彻落到实处，地方政府应强化相关法制建设，出台相应的法规来规范地方政府对非经济性公共品的供给行为。例如从有效补偿机制入手，建立相对平衡的公共资源配置机制。在加强立法的同时，也要对地方政府行为进行规范和限制，加以法律约束，减少在预算上的随意性。

［责任编辑 王治国 责任校对 王景周］

F062.6

A

1000-5072（2015）02-0102-08

2014-03-12

于之倩（1988—），女，江西东乡人，广州大学经济与统计学院讲师，经济学博士，主要从事公共经济学研究；李郁芳（1957—），女，福建福州人，暨南大学经济学院教授，博士生导师，经济学博士，主要从事公共经济学研究。

国家社会科学基金项目《城市化背景下公共品供给的收入分配效应研究》（批准号：13BJL032）；国家社会科学基金重大项目《建设统一开放、竞争有序的农产品市场体系研究》（批准号：14ZDA031）。