山东乡镇干部队伍建设现状调查及对策

吴高波

(山东科技大学经济管理学院，山东青岛266590)

一、引言

党的十八大明确提出，到建党一百周年时全面建成小康社会，到建国一百周年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家［1］。实现两个百年梦想，必须解决好“三农”问题，这是全党工作重中之重。农民不小康，不算真正的小康社会。农业不现代化，不算真正的现代化国。乡镇是最基层的地方政府和党在农村的基层组织。乡镇干部是贯彻落实党在农村各项路线方针政策的直接执行者、实践者，是农村工作的骨干力量。实现农民小康和农业现代化，关键要有一支政治觉悟高、思想品质优、工作能力强、肯于吃亏、乐于奉献的乡镇干部队伍作保障。为了加强乡镇干部队伍建设，受山东省党建研究会的委托，对山东省部分地市的部分乡镇干部队伍现状进行了调查与分析，并就乡镇干部队伍建设提出了思路与对策。

二、乡镇干部队伍建设基本情况

本次乡镇干部队伍现状调查的对象，涉及山东省泰安、烟台、威海三个地市，五个乡镇共计219名乡镇干部。发出219份问卷调查表，收回219份(详情见表1)。在219名调查对象中，男性159人占72.6%，女性60人占27.4%。大部分乡镇干部都已结婚，结婚185人占84.47%，未婚34人占15.53%;中共党员189人占86.3%，团员15人占6.85%，群众14人占6.39%，民主党派1人占0.46%。大部分干部是在本地城镇或农村成长起来的，本地城镇成长起来的72人占32.88%，本地农村成长起来的112人占51.14%，而外地城镇成长起来13人占5.94%，外地农村成长22人占10.05%。

通过调查发现，大多数乡镇干部思想健康向上，工作积极主动，作风认真扎实，勤劳质朴、甘于奉献，为社会主义新农村建设做出了应有的贡献，主要表现为以下几个方面。

表1 乡镇干部队伍基本情况一览表

(一)乡镇干部的思想觉悟高

在新的形势下，乡镇干部面临许多新情况、新问题、新矛盾，他们没有知难而退，而是知难而进，积极主动去适应新形势、了解新情况、解决新问题。在调查中发现，有44.29%的人认为自己工作不被外界理解、认可，有31.96%的人认为社会对自己的工作有偏见，甚至丑化。但乡镇干部没有妄自菲薄，失去信心，而是能够保持冷静心理，义无反顾地做好自己的本职工作，表现出较好的思想觉悟和较高的道德情操，难能可贵。对乡镇工作是满意和比较满意的有161人，占总人数的73.52%。认为一般的有49人占22.37%，对工作不满意和非常不满意的只有4.11%。

(二)乡镇干部队伍整体素质能力较强

在调查中发现，乡镇干部的学历层次得到了提升。近几年来，由于党和政府加大了对乡镇干部队伍建设力度，出台了一系列政策，如公开招聘应届大中专毕业生、组织部门安排选调生、大学生挂职“村官”等方式对乡镇干部队伍进行调整和补充。同时，还有许多在职人员，通过不同渠道进行再学习、拿学位，干部的学历层次有了较大的提高。在调研的人员中，具有研究生学历5人占2.28%，本科学历130人占59.36%，大专学历61人占27.85%，中专以下的23人只占10.5%。

三、乡镇干部队伍建设存在的问题

近几年，虽然乡镇干部队伍建设取得了一定的成绩，但由于历史、政策、制度等原因，乡镇干部队伍建设中仍存在不少问题(详情见表2)，主要表现在以下几个方面。

(一)队伍整体结构不尽合理

1．队伍年龄结构不合理，整体年龄偏高。51岁以上占11.42%，41～50岁占33.33%，31～40岁占35.16%，30岁以下占20.09%。在调查中，有52%认为目前乡镇干部队伍年龄结构老化现象严重，干部队伍青黄不接。

2．队伍职级结构不合理，干部比例较低。在调研的人员中，没有任何级别的科员、办事员有164人占74.89%，比重较大。副科以上的干部只有25.11%，比例较低。

3．队伍专业结构不合理，具有专业技术职务的较少。在调查的人中，有正高级职称的2人占0.91%，副高职称的5人占2.28%，中级职称的45人占20.55%，初级职称的49人占22.37%，没有职称占118人占53.88%。

表2 乡镇干部队伍结构情况一览表

(二)部分乡镇干部思想作风、工作能力难以适应时代发展需要

1．思想观念陈旧，工作不求上进。调查显示有26%的人认为，有些乡镇干部工作缺乏激情，有为难不作为现象。主要表现为:平时不太重视时事政治学习，思想观念陈旧，没有创新意识、落后时代发展。工作积极性不高、竞争意识不强、工作效率低。有些国家公务员有“铁饭碗”的优越感，合同制干部觉得自己是“泥饭碗”，没有保障，故得过且过。

2．文化素质偏低，工作能力不足。从调研情况看，虽然乡镇干部队伍整体学历层次比较高，但全日制大中专毕业生的较少，大多数是工作之后，通过党校和成人教育获得的，文凭的含金量不高，有学历、无能力，有文凭、无水平，主要表现在说话不太文雅、举止不太文明、办事不讲方法，尤其是面对新时期工作面临的一些新情况，感到束手无策，力不从心。有71.23%的人认为自己化解矛盾，处理突发事件的能力不足，有36.07%的人认为创新能力不够，有34.70%的人认为统筹协调、处理利益关系的能力不强，有31.96%的人认为纵览全局、科学决策的能力较差，还有31.96%的人认为调查研究、持续学习的能力有待于进一步提高。

3．工作方法简单，工作作风不深入。目前，乡镇干部在工作之风方面中有不太好的“四化”倾向:即作风“机关化”，高高在上、深入调查研究少，工作中凭想当然发号指令、指手画脚，形式主义较重;包村形式化，虽然各乡镇都建立健全了干部包村制度，但包村干部一般只做“传达员”，蜻蜓点水转一转的多，扑下身子帮助群众解决困难的少;方法简单化，一些乡镇干部专业知识薄弱、对政策理解不透，工作中凭主观意识、以往经验，不讲究方式方法，甚至采用高压政策，导致干群关系紧张，工作被动;形象“非公仆化”，少数乡镇干部下乡时热衷于奔大户、富户和村干部，无形中拉大了与农民群众的距离。再加上个别干部办事不公，以权谋私，群众十分反感。这些都严重损害了人民公仆的外在形象。

(三)干部交流力度小，晋升空间窄

1．科级干部晋升空间有限。有32.42%的人认为乡镇干部晋升渠道不畅，晋升空间机会有限。一个乡镇，科级干部指数大约在7～9职，由一般干部晋升副科级人数寥寥，由副科级晋升正科级就更少，由正科晋升为副处更是凤毛麟角。

2．一般干部交流力度不大，在一个乡镇工作时间都比较长。从调研情况看，工作年限在10年以上的有70%，其中:11～20年占28%，21～30年占34%，30年以上8%。有46.12%的人认为组织只重视领导干部交流，不重视一般干部的流动;44.75%的人认为部门与乡镇之间的交流几乎没有;44.29%的人认为一般干部乡镇之间的交流也很少。

3．年轻干部后备人才不足。一些年轻的干部不愿到乡镇工作，那些通过公务员考试招进的大中专毕业生工作稳定性差，工作1～2年就想调往县城。那些由组织部门安排的“大学生村官”和选调生，在基层工作1～2后又被组织部门调到上级部门，或者通过其他方式，如考研究生、考高一级的公务员，离开乡镇另谋高就，导致优秀的年轻乡镇干部人才流失严重，后备干部储备不足。

(四)权责不对等，工作难开展

1．执法与责任不对等。执法在部门、责任在乡镇，如林业执法主体在林业局，森林防火的责任在乡镇。

2．投入与收益不对等。投入乡镇，收益归部门，如按照农村税费改革政策，税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级教育部门，但是实际上教育负债还是依靠乡镇政府，而教师的调配权完全在县级教育部门。

3．管理与罚没不对等。管理靠乡镇、罚没归部门，如社会治安综合治理，实行乡镇负责制，但有关罚没款收入都归公安部门。由于权责不对等，导致许多问题“看得见的管不着，管得着的管不好”，干部在工作上常常是上下为难、两头受气。

(五)工作压力大，工资待遇差

1．工作任务重、压力大。乡镇基层工作面广、量大、事杂、任重，“上面千条线，下面一根针”，特别是一些阶段性、临时性、突击性任务比较多，乡镇干部经常“跑断腿，磨破嘴”，工作压力大。

2．工作有风险、群众不理解。有风险、有苦恼。上级有关部门，凡事有考核，轻则受批评，重则“一票否决”，让乡镇干部胆战心惊，如履薄冰。调查中，有44.29%的人对群众不理解自己的工作而苦恼，有31.96%的人因社会对自己的工作有偏见而感到不满，有33.33%人觉得自己的社会地位低，上级领导对自己的意见不重视而不爽。

3．工资待遇低，生活环境差。在调研中，有68.95%的人认为工资待遇太低。大多数乡镇的干部的奖金、津贴、补助，只能停留在帐面上，根本无法兑现，成为一张“空头支票”。有的出差、加班、通讯补助更无从谈起。有些乡镇地处偏远山区或海岛，离县城驻地较远，交通不便利，购物、看病、子女上学不方便、业余文化生活不丰富，搞得干部心力交瘁。

四、问题产生的主要根源

(一)干部队伍建设缺乏总体设计

从现实情况看，目前我省乡镇干部队伍人员构成复杂，有公务员、事业编制、外聘人员还有工勤人员，每一种成分的比例没有具体要求。另外，干部的学历和专业知识也没有明确的要求，导致乡镇干部武大郎开店，什么人都可以，人员构成不尽合理，需要政府有一个整体建设方案。

(二)对干部的思想教育工作重视不够

在调查中，有40%的人认为应加强党性修养，有46%的人认为应增强乡镇干部的事业心和责任感，还有37%的人认为应加强作风建设。改革开放30多年，我国经济发展取得了巨大就成，但是思想教育工作没有跟形势发展的需要，没有做到两手抓、两手硬，结果经济建设搞上去了，而思想道德在滑坡，部分领导干部理想信念淡薄、思想觉悟不高、责任心、事业心和敬业精神不强，个别干部违法滥纪、以权谋私、贪污受贿、严重败坏了干部队伍形象，在群众中影响极坏。

(三)干部的教育培训滞后于经济社会发展

随着经济社会发展的不断深入，乡镇工作面临许多新情况、新问题、新挑战，但是对乡镇干部的教育培训没有跟上经济社会发展的步伐，教育培训的内容陈旧、方式单一，听讲座时间多，到现场实地讲解的少;政治理论学习的多，市场经济知识和现代科技知识专业培训的少;内部开展教育培训的多，走出去考察学习的少;科级干部参加培训的多，一般干部受训的少，导致教育培训缺乏时效性、针对性，干部的素质能力难以适应新时期经济社会发展的问题越来越突出。

(四)干部工作职责定位不明确

乡镇工作事无巨细、包罗万象，对上要完成上级党委政府及各部门部署任务，对下要组织指导各村干部和群众开展工作，一些临时性、突击性、阶段性的工作也比较多，乡镇干部经常是顾了这头顾不上那头，真可谓“上面千条线，下面一根针”。另外，在实际工作中，经常出现“看得见的管不着，管得着的管不好”的现象，乡镇干部是上下为难，两头受气。许多乡镇干部不知道自己究竟应该“做什么，怎么做”，不清楚自己具有哪些职权和职责，导致心理负担重、工作压力大，有困惑迷茫感，工作的积极性、主动性受到影响。

(五)干部的管理机制不健全

一是干部选拔用人机制不全，有27%的乡镇干部认为进口偏窄、出口受阻、晋升交流难，干部队伍缺乏生机活力;二是干部考核工作机制不全，考核工作不到位，考核内容虚的多、实的少，定性多、定量的少，内部相互评议的多、听取基层群众意见的少，打招呼的、说情的在民主评议中的越来越常见，公平性、透明度不高;三是干部考核激励机制不全，考核结果在干部职务晋升、工资待遇、生活条件和诫勉惩处等方面，体现的不够充分，干部工作热情、工作效能都受到影响。

吴铁成一见到戴笠，就批评他说：“雨农啊，这几天，山城政界搞‘吼’了，都是你惹的祸啊。你那样搞法，自认为是忠于领袖和国家，那是你个人的想法，不一定是大家的想法。你给党国、给领袖帮了倒忙。你们做特务、情报工作的，要准确无误嘛。黄炎培虽然可恨，但他爱国和坚决抗日的态度，是众所周知的。说他家藏有日伪人员，没有哪个会相信的。下面有这样的情报来，作为局长，你应慎重地研判一下，不能糊里糊涂地下令叫部下去乱搞。雨农，你知道，我过去也做过半个情报人员的公安局长。我那时处理这类问题非常慎重。这一回你恰巧碰到天不怕地不怕的黄炎培头上，所以闹得你下不了台。以后，你一定要吸取这次的教训。”

(六)干部依法享有的收入政策得不到贯彻落实

乡镇干部依法享有的收入，除统发工资外，奖金、津贴、补助、福利等往往都与乡镇财政收入状况挂钩。财政收入状况好的乡镇，乡镇干部依法享有的收入政策就能得到落实。财政收入状况不佳的乡镇则无法落实兑现，只能“水中看月”，至于节假日的加班补助、误餐、通讯、交通补贴等更是无从谈起。但是，同类别的在省级、地市级工作的干部情况就不一样，他们依法享有的待遇都能得到兑现，城乡差别尤为突出。

五、乡镇干部队伍建设的对策

针对乡镇干部队伍中暴露出来的问题，各级党组织不能掉以轻心、任其发展，要高度重视，采取有效措施加以解决，为新农村发展提出强有利的人才支持。

(一)加强思想政治教育，着力提高乡镇干部政治素养和道德水准

1．加强理想信念教育，进一步增强道路自信、理论自信和制度自信。开展马克思主义基本原理和毛泽东思想的学习，引导他们加深对马克思主义和毛泽东思想的精神实质和思想精髓的理解，掌握其基本理论和科学体系。在现阶段，要组织好中国特色社会主义理论、十八届三中全会精神和习近平总书记系列讲话精神的学习，把思想统一到党中央的战略部署上来。

2．加强社会主义核心价值观教育，进一步增强干部的职业道德、社会公德、家庭美德和个人品德，引导干部牢记责任、敢于担当、干事创业、锐意进取，团结带领农村群众为建设社会主义新农村而奋斗。

3．加强党的群众路线教育，进一步改进工作作风。以“四风”建设为抓手，引导乡镇干部牢记“两个务必”，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，深入农村、体察民情、了解民意，把百姓的合理诉求作为自己工作的目标，切实为百姓排忧解难。

(二)加大教育培训力度，着力提高乡镇干部履行岗位职责的素质能力

1．积极开展各种知识教育。推进城乡一体化发展，需要乡镇干部具有一定的经济、政治、文化、社会、生态和哲学、历史、科技、法律等方面的知识，尤其是各种新的知识，比如互联网知识、新能源、新材料、新农业等。而在这方面，乡镇干部的知识比较欠缺，知识结构不尽完善，改革开放的视野不够开阔，科学人文素养不高，严重阻碍了新农村发展和城乡一体化推进的速度，加大对乡镇干部各种知识的培训教育刻不容缓。

2．着力加强各种能力的培养。新农村建设和城乡一体化发展会遇到许多新情况、新问题、新矛盾和新挑战，要解决这些问题和矛盾，就必须加强各种能力的培养。一要加强社会主义法治精神、法治理念和法律法规教育，提高乡镇干部科学执法、民主执法和依法执法的本领;二要加强和创新社会管理等方面的培训，提高乡镇干部做群众工作能力和建设和谐社会的本领;三要加强领导能力的培训，着力提高乡镇干部统揽全局、科学决策，化解矛盾、应对突发事件，统筹协调、处理利益关系的能力。

3．为乡镇干部素质能力提高创造条件。充分发挥市县两级党校、行政学院的作用，有计划地安排乡镇干部进行轮训，培训的重点应侧重“三农知识，基层维稳、经济发展和社区管理”等方面的知识和技能［2］。同时，制定相应的鼓励政策，支持年轻的乡镇干部到高等学校进修或攻读学位，进一步优化知识结构，不断拓宽视野，增长见识。

(三)完善乡镇干部选拔任用机制，着力提高选人用人质量

1．制定科学的选拔任用人才政策。一要坚持五湖四海、任人唯贤，德才兼备、德育为先，注重实绩、群众公认的原则，让想干事、能干事、会干事的优秀人才充分涌现，努力做到人尽其才、才尽其用;二要坚持民主、公开、竞争、择优的原则，在选人任用前，一定要广泛征求意见，倾听群众的心声，增加工作的透明度，提高选人用人公信度，决不让诚实人、成绩突出的人吃亏，也决不让哪些投机钻营、拈轻怕重、跑官要官的人占便宜获利;三要坚持人职匹配的原则，将有能力的人调配到适合自己的岗位上最大限度地发挥其聪明才智。

2．坚持“凭实绩、为发展”配干部的用人导向。组织部门要注重从有乡镇工作经历的干部中选拔领导干部，激发乡镇干部的工作热情，让干部在基层锻炼成长，使人才向基层流动。选拔市县区党政机关部门主要负责人，要优先考虑在乡镇领导岗位工作过的干部。选拔乡镇主要领导干部，一般要考虑有在乡镇工作的经历;担任乡镇股级干部一般应具有驻村工作经历。注重选拔使用在完成重大任务、应对重大事件中取得突出成绩，以及长期在乡镇尤其在山区、海岛等条件艰苦地方工作，并取得突出成绩的干部。

3．加强班子建设，优化班子结构。班子配备要充分考虑年龄、专业、性格、经验等诸要素的差异，做到年龄互补、智能互补、性格互补。要注重从基层一线选拔任用人才，把政治素质好、工作能力强、作风过硬、熟悉农村工作的干部选配到乡镇领导班子。乡镇党政正职，一般要经过多个岗位锻炼、能纵览全局、作风民主、善于抓班子带队伍的优秀干部中选拔。

4．加大乡镇干部轮岗交流力度，合理配置人才资源。加强乡镇干部轮岗交流，能有效促进干部队伍的有序流动和人才资源的合理配置。轮岗交流要有针对性，注重实效性，让班子成员有“盼头”，一线表现突出的干部有“奔头”［3］。一是以重点培养为目的的交流，将基本素质好、潜力大的年轻干部交流到基础条件相对差、矛盾相对多的单位，使他们在艰苦的环境中经受磨砺、丰富经历、增长才;二是以优势互补为目的的交流，将没有基层工作经历的机关干部交流到乡镇工作，将欠发达地区的干部交流到发达地区，同时注重知识、专业和年龄的互补，做到互相学习、互相借鉴、优势互补、相得益彰;三是以奖励照顾为目的的交流，对长期在欠发达、边远山区、海岛等生活工作条件差的乡镇工作的干部，并且工作表现好，成绩突出的，要把他们调配到市县区机关或到经济发展好的乡镇工作，以表示对他们所做工作的肯定［4］。

(四)建立科学公正的干部考核评价激励机制，激发乡镇干部队伍活力

1．建立科学公正的干部考核体系。一要确定正确的考核原则，按照“平时与定期、定性与定量、领导与群众、内部与外部”相结合的原则，突出考核的针对性、灵活性和公平性;二要运用正确的考核方法，建立一个“权责统一、目标明确、突出成绩、效能管理”有机结合的考核体系，运用“360度绩效考核”法［5］，对乡镇干部进行全方位的考核;三要确定好考核内容，以乡镇干部工作职责和年度工作目标为考核内容，取消各种不切实际的达标评比活动;四要确定好考核的主体。乡镇领导班子和党政主要领导干部考核，主要由市县区的党委组织部门来组织实施。乡镇一般干部，由乡镇党委来负责考核。

2．建立科学公正的评价体系。一要确定好评价指标的权重，对具有全局性、关键性的指标要赋予较大的分值和权重。对能量化的指标一定量化，对难以量化的指标可采取定性分析比较，分出等级类别。二要确定好评价的方法，评价方法可以采取单项评价和总体评价相结合，单项评价是对某一项考核指标完成情况的认定。总体评价是对领导干部做出的一个总的评价，通常采取民主测评的方法进行，评价等级一般分为好、较好、一般和较差或者优秀、称职、基本称职和不称职四个等级，并根据领导干部的职责不同赋予指标和总体评价不同的分值和权重，计算出每人的得分总数。三要确定好评价主体。乡镇干部的政绩主要是由群众来评价，不仅上级领导、同级班子成员和下属部门负责人要评价，更要有基层党组织、党外人士代表、离退休代表、村(居)干部和老百姓的代表评价，确保评价的广泛性、民主性和公正性。

3．建立科学公正奖惩体系。对考核评价为优秀、德才兼备、群众公认的干部要提拔重用，甚至破格提拔，同时提高优秀者的福利待遇、生活水平，解除其后顾之忧;对主要领导干部考核定位不称职的，或确有问题的要进行诫勉谈话，必要时给予降职或免职处理;对其他干部考核定位不称职或基本称职，以及工作实绩平平、不适应现任岗位，在双向选择中落聘的，给予待岗处理，待岗时间一般为6～12月，由原单位安排具体工作或由上级组织安排参加培训、临时工作等，待岗期间只发基本工资。待岗结束后，经考核，表现好的干部可以按原职级或低于原职级安排职务，表现较差的，连续两年考核确定为不称职的，予以辞退。

［1］胡锦涛．在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］．人民日报，2012－11－08(01)

［2］刘永江．加大培训力度，畅通乡镇用人渠道［J］．中国机构改革与管理，2013，(3):39－40．

［3］吕小瑞．提高乡镇干部执行力研究［J］．中共中央党校学报，2010，(6):57－60．

［4］苌静．新时期乡镇干部队伍建设中的问题与对策［J］．湖南工业大学学报，2011，(10):79－83．

［5］孙健．360°绩效考核［M］．北京:企业管理出版社，2003:3 －18．