土地利用总体规划实施评估

陈绛 王巍 周作江

摘要 通过实证研究，评估溆浦县土地利用总体规划（2006-2020年）主要指标的执行情况，并分析了规划实施与区域经济发展的协调程度。结果显示，截至2012年，溆浦县完成了耕地保有量、基本农田保护等目标，但现行规划建设用地指标所剩无多;2006～2009年研究区土地利用与社会经济发展逐渐协调，但2009年之后二者协调性开始下降。溆浦县土地利用总体规划实施形势颇为严峻。研究结果可为及时修改、调整规划提供依据，也为下一步更加合理地实施土地利用总体规划提供参考。

关键词 土地利用总体规划;实施评估;指标;溆浦县

中图分类号 S28  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2015）03-297-02

Study of Land Use Planning Implementation Evaluation： Taking Xupu County as an Example

CHEN Jiang， WANG Wei， ZHOU Zuojiang

（School of Resource and Environmental Science， Hunan Normal University， Changsha， Hunan 410081）

Abstract Through empirical research， implementation of major regulatory indicators of land use planning（2006-2020） in Xupu County was evaluated， the coordination degree of the planning and regional economic development was analyzed. The results showed that by the end of 2012， the amount of cultivated land and the protection of basic farmland was realized in Xupu County; during 2006-2009， land use in study area and social economic development gradually coordinated， but the coordination degree decreased in 2009. The implementation of land use planning in Xupu County is severe. The results can provide basis for timely revision and adjustment， whatmore， provide references for implementing the planning reasonably.

Key words Land use planning; Implementation evaluation; Indicator; Xupu County

作者简介 陈绛（1988- ），女，湖南长沙人，硕士研究生，研究方向：土地利用规划与管理。

收稿日期 20141119

土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，其核心是确定或调整土地利用结构和用地布局，其作用是宏观调控和均衡各部门、各行業用地^[1]。对规划的实施进行评价，可以全面、有效地发现、检测和监督其对区域社会经济发展产生的作用，并形成信息的反馈，继而为规划的修正、调整提出针对性的建议，使土地利用总体规划进入一个可持续的循环中^[2]。

1 研究区概况

溆浦县位于110°15′40″～111°01′07″ E、27°17′31″～28°19′27″ N，属亚热带湿润气候。地处湖南省西部，怀化市东部，沅水中游，雪峰山西麓，地势自东南向西北倾斜，是典型的低山丘陵区。县辖14个建制镇，29 个乡，土地总面积

342 911.02 hm²。至2012年末，县域总人口为92.59万，城

镇化水平为22.15%。地区生产总值为103.14亿元，人均地区生产总值为12 839元，全社会固定资产投资完成61亿元^[3]。

1 溆浦县土地利用总体规划主要指标实现程度

截至2012年底，溆浦县完成了耕地保有量、基本农田保护等目标，但现行规划建设用地指标实现程度较高。溆浦县土地利用总体规划主要控制指标实施情况见表1。由表1可知，总量指标上，溆浦县建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模分别实现规划目标的94.13%、95.72%和61.63%。增量指标方面，新增建设用地规模实现规划目标的88.29%，主要是因为规划实施期间，县域内修建了诸如大洑潭水电站等大型水利设施项目，占用了较大面积的其他土地。新增建设占用农用地规模、新增建设占用耕地规模分别实现规划目标的41.72%和49.93%。

表1 溆浦县土地利用总体规划主要控制指标实施情况

指标类别主要控制指标县级规划2020年目标评估年实施情况实现程度∥%指标属性

总量指标∥hm²耕地保有量45 52052 600.56115.55约束性

基本农田保护面积39 24039 283.22100.11约束性

建设用地总规模15 150.9514 261.9694.13预期性

城乡建设用地规模12 148.4411 628.9795.72约束性

城镇工矿用地规模2 894.861 784.1461.63预期性

增量指标∥hm²新增建设用地规模2 124.071 875.4288.29预期性

新增建设占用农用地规模2 055.88857.7741.72预期性

新增建设占用耕地规模751.83375.3749.93约束性

整理复垦开发补充耕地886.22497.4256.13约束性

效率指标∥m²人均城镇工矿用地7583.62-约束性

2 土地利用与经济社会发展协调性评价

2.1 评价指标的选取与体系的构建

基于评价目的，结合溆浦县土地利用特点，参照国内外已有研究成果^[4-6]，从土地利用情况、经济社会发展情况两个子目标来设置指标体系，根据溆浦县土地利用状况和资料收集情况，构建指标体系框架见表2。

表2 土地利用与经济社会发展协调性评价指标体系

评价目标评价指标

土地利用与经土地利用土地利用率（%）

济社会发展的情况  建设用地占土地总面积比例（%）

协调性评价城乡建设用地占建设用地比重（%）

城镇工矿用地占城乡建设用地比重（%）

经济社会地区生产总值（万元）

发展  全社会固定资产投资（万元）

城镇化水平（%）

农村居民人均纯收入（元）

2.2 体评价量化过程

2.2.1 指标标准化。

为保证评价结果的科学性，首先必须对指标进行标准化处理，由于此次评价选取的指标主要为土地利用指标和经济社会指标两方面，式中土地利用指标以适度型指标居多，经济社会指标以正向型指标为主。因此，此次评价选择百分比标准化法对现状数据进行标准化处理。具体公式如下：

Ui=xi/xmax（当指标越大越好）

xmin/xi（当指标越小越好）

式中，Ui为指标标准化数值;xi为指标实际值;xmax和xmin分别指指标越大越好和越小越好的目标值。当指标目标为适度性指标为佳时，用适度目标值取代xmax和xmin即可。其中土地利用指标的目标值依照现行规划设定的土地利用目标计算得出，经济社会发展各指标的目标值以《溆浦县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中确定的值为准。

2.2.2 评价模型。

土地利用和经济社会发展是一个动态的演变过程，受多種因素的影响和制约，为确保本次评估的结果的科学性，结合对协调度模型的分类研究，并根据各个指标的特征，采用以下协调度评价模型。

（1）基本模型。协调度B计算公式为：

B=1-S/Y

式中，Y为平均值;S为标准差;B越大，说明各子系统之间越和谐，即越协调。

（2）协调系数的计算。

由于“协调发展”是一种强调整体性、综合性和内生性的聚合发展，它不注重系统单位要素的增长，而是更强调系统多个要素在和谐一致、良性循环的基础上综合发展的结果^[7]，据此，构造协调系数的计算公式如下运用基本模型的计算公式如下：

C=f（x）×g（x）f（x）+g（x）2²k

式中，f（x）、g（x）分别代表土地利用和经济社会发展子系统的内部因子协调情况。显然，从理论上分析，f（x）、g（x）的离差越小，土地利用与经济社会发展的协调程度越高。C为协调系数，取值范围为0～1。k为调节系数，用来反映当土地利用与经济社会发展在一定的条件下，为使土地利用与经济社会发展的综合协调度最大，即f（x）与g（x）的积最大，土地利用与经济社会发展进行组合协调的数量等级，k≥ 2，此次分析取k=2。

（3）最终协调度的计算。

为了全面反映土地利用与经济社会发展的协调程度，利用C、f（x ），g（x）再构造协调发展度函数：

D=C×T

T=αf（x）+βg（x）

式中，D为协调发展系数;C为协调系数;T为土地利用与经济社会发展水平综合评价指数，它反映了土地利用与经济社会发展综合发展水平;α和β为待定权重;T ∈（0，1），D∈（0，1）。显然，协调发展度D综合了土地利用与经济社会发展的协调系数C及其综合发展水平的信息。在该研究分析中，土地利用与经济社会发展同等重要，因此取α 和β 为同等权重，即都为0.5。

2.3 评价结果

根据以上评价模型，以2006～2012年溆浦县土地利用数据及相关经济社会统计数据^[3]进行测算，结果见表3。

表3 2006～2011年溆浦县土地利用与经济社会发展协调性评价结果

年份土地利用系数经济社会发展系数土地利用与经济

社会发展协调度

20060.567 20.852 10.775 9

20070.568 30.852 70.776 7

20080.569 50.857 90.777 2

20090.572 30.862 20.779 1

20100.569 90.861 30.777 2

20110.569 40.860 40.776 9

20120.568 70.858 90.776 5

由表3可知，2006～2009年溆浦县土地利用与经济社会发展是逐渐协调的过程，而从2009年之后，两者之间的协调性开始下降。这种趋势与土地利用系数变化趋势类似，因此可以认为土地利用系数的发展趋势对全县经济社会发展趋势有较强影响，表明全县需进一步调整土地利用结构，提高城乡建设水平，以推动全县经济社会快速发展。

3 结论与建议

3.1 评估结论

最新一轮溆浦县土地利用总体规划实施以来，全县土地规划的调控作用得到明显加强，耕地和基本农田得到有效保护，城乡建设用地无序扩张得到有效控制，土地节约集约利用水平有所提高，重点项目建设用地得到保障，对于促进全县经济社会的快速发展发挥了重要作用。但主要建设用地指标实现程度较高，考虑到武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）的实施，沪昆高铁、溆怀高速工程的建设，各类建设用地指标需求将进一步加大，人地矛盾将进一步加剧，溆浦县土地利用总体规划实施形势颇为严峻。

3.2 建议

为使溆浦土地利用总体规划适应经济社会形势变化，保持规划的现势性与合理性，提高土地规划的科学性，充分发挥土地规划的宏观调控作用，建议在土地利用总体规划实施评估的基础上，根据经济社会发展和工业集中区发展的客观要求，在正确处理“重点与一般”、“保障发展与保护资源”的关系的基础上，对溆浦中心城区重点乡镇的土地利用总体规划进行相应修改，调整建设用地布局和空间管制分区

范围。

首先，“有保有压”地进行规划修改。规划修改应突出解决现行规划不适应经济社会发展的关键问题，如 “十二五”规划确定的城镇工矿、交通、水利电力等难以落地的重点建设项目。在乡镇规划指标调整方面，重点保障县级重点建设的新增建设项目用地需求，适当压缩控制独立工矿和乡镇用地规模。同时，注重规划指标由一般乡镇向重点乡镇进行调整。

其次，在保障发展的同时应注重耕地和基本农田保护。县内低坡缓丘分布广泛，适宜发展山地工业、坡地城镇，是未来建设用地拓展的新空间。建设用地布局应进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用低丘缓坡土地，降低新增建设用地占用耕地的数量和比例。同时，应适度加大土地整理复垦开发力度，增加补充耕地数量。

参考文献

[1] 王万茂.土地利用规划学[M].北京：科学出版社，2006.

[2] 涂姗，李江风.土地利用总体规划实施评价方法探讨——以桂林市资源县为例[J].广东土地科学，2006，5（1）：16.

[3] 湖南省统计局.湖南省统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013.

[4] 欧雄，馮长春，沈青云.协调度模型在城市土地利用潜力评价中的应用[J].地理与地理信息科学，2007，23（1）：42-45.

[5] 李植斌.区域可持续发展评价指标体系与方法的初步研究[J].人文地理，1998，13（4）：70-74.

[6] 孟庆松，韩文秀.符合系统整体协调模型研究[J].河北师范大学学报：自然科学版，1999，23（2）：177-179.

[7] 马建华，管华.系统科学及其在地理学中的应用[M].北京：科学出版社，2003.