工程建设项目超概算原因分析及控制措施

许佳亮

【摘要】建设项目投资超概算的原因是多方面的，既有违反建设程序造成的，不遵循科学的管理方法和手段造成的，更有国家政策因素及不可抗力等原因。本文通过对建设项目工程设计概算含义的阐述，分析了建设项目超概算的原因和危害，并根据部分原因提出控制建设项目超概算的措施，只有做好超概控制，杜绝三超现象，才能保证项目的正常实施。

【关键词】初步设计概算；建设项目；限额设计

引言：

随着我国经济建设的高速发展，各行各业的基本建设项目得到了很多政策的支持，社会各方面对建设项目的资金支持率也逐渐上升，但是，由于我国的项目管理体制并不十分完善，建设项目超概算的问题已经成为严重制约项目建设正常健康发展、影响项目效益、带有普遍性的难以根本解决的问题。目前，不论大中型建设项目，还是小型建设项目，超概现象普遍存在，原因多种多样，这不但给建设项目投资计划的安排造成困难，甚至使投资计划失控，更可能导致项目建成后的经济效益、投资回收期发生很大变化，使得一些原本效益很好的项目，建成后面临困境，甚至成了亏损项目。因此，必须认真分析建设项目超概算的原因，采取有效措施控制投资风险就显得十分必要。

一 建设项目设计概算的含义

工程建设项目概算是指在工程的初步设计阶段，以初步设计文件为依据，对建设项目总投资及其构成进行的概略计算。设计概算投资包括建设项目从立项、可行性研究、设计、施工、试运行到竣工验收等的全部建设资金，是初步设计文件的重要组成部分。经批准的概算 也是编制固定资产投资计划、签订承发包合同和贷款合同以及考核项目经济合理性的依据。

设计概算包括静态投资、动态投资和铺底流动资金，设计概算经批准后，将作为控制建设项目投资的最高限额，一般不得调整。如果由于以下原因需要调整时，应由建设单位调查分析原因，报主管部门审批同意后，由原设计单位编制调整概算，一个工程只允许调整一次概算，调整概算的因素包括：①超出原设计范围的重大变更；②超出基本预备费规定范围不可抗拒的重大自然灾害引起的工程变动和费用增加；③超出工程造价调整预备费的国家重大政策性的调整。

二 建设项目超概算的危害性

建设项目超概算的危害性直接体现在拖长建设工期，加大工程造价，并造成项目建成后生产运营先天条件不足。而更深层的危害是使项目建成后，长期不能发挥应有的社会、经济效益，甚至成为国家经济改革和企业转制的负担。

1、拖长建设工期，在项目建设施工过程中，由于超概算，造成资金短缺，有可能导致大型设备订款缺乏，拖欠施工款等现象发生，直接影响施工进度，导致建设工期延长。

2、加大工程造价，超概算增加了工程造价，主要体现在工程直接投入增加；建设期延长，导致建设期利息增加等，更有可能因为采取各种临时手段，拆借、筹措资金等行为导致资金成本增加。

3、严重影响项目运营后的经济效果，由于项目超概算，使建设工期延长、工程造价提高，必然影响项目运营后各项技术经济指标，对项目的经济效果产生深远的影响。造成投资资金回收困难，使投资难以发挥效益。主要体现在①增加产品成本、特别是财务费用，从而降低项目利润，甚至利润为负数，造成长期亏损，失去自我发展能力。②延长还本付息年限，造成投资资金回收困难，使投资难以发挥效益。③资产负债率长期居高不下，加大了项目的经营风险和负担。

三 建设项目超概算原因分析

建设项目超概算的原因是多方面的，是项目内外部环境和主客观因素综合影响所致，既有项目前期工作未作好，违反建设程序造成的，也有在施工管理中，不遵循科学的方法和手段，违反规章制度产生的，还有因国家政策因素，难以预料的通货膨胀因素及不可抗力的影响等。

1、投资行为不规范

有的建设单位急于上项目，边审批、边设计、边施工现象突出，前期工作粗糙，项目论证不充分，导致实施过程中设备选型和使用不合理，设计变更频繁以及现场签证随意等都造成很大浪费。更有甚者在工程竣工后才补报项目初步设计审批，此时项目初步设计审批已完全失去意义。有的单位为批项目，人为压低投资，形成了建设项目投资少，获取效益高的假象。有的单位在施工图设计阶段对工程的规模随意扩大，提高设计标准，更有建设单位在项目实施期间搭车建设工程，这些不规范的行为都导致实际投资超概算。

2、设计深度不够

随着新技术、新工艺的广泛应用，建设单位对建设项目的质量、功能及使用价值的要求也越来越高，促使设计难度不断增大，在图纸设计、规范使用等方面均要求达到更高的精确程度。同时也对设计人员的素质提出更高要求。有些工程，在可研阶段甚至初步设计（基础设计）阶段的缺乏深入细致的调研，使得设计阶段工作的深度达不到应有的要求，同时也存在设计水平不高，审查制度不严等现象，结果导致在施工图设计阶段发现漏项，不得不补列建设内容或进行设计变更，因此增加投资。

3、物价上涨、地区差异等因素影响

在市场经济模式下任何物资的采购与供应均呈现市场化的风格。虽然在初步设计概算动态投资中价差预备费对可能发生的价格波动做了预估，但由于市场不断变化，对整个工期的设备和材料费用无法准确预测，难免有设备或材料的价格变化超出价差预备费的范围，在工程投资期限长，物价不可避免发生巨大波动的背景下，必然产生项目超概算问题。

另外，有的项目概算编制完成后，由于某些原因项目在一二年后才进入实施阶段。而国家每年都有相关的政策性调价文件下发，所以设计概算价差调整滞后造成超概算；在地区上，由于煤矿、电厂等项目建设一般都在位置偏远的山区，会产生许多额外的运输费用，在概算定额中无法体现，概算编制时设备材料价格过低等情况时有发生。

4、不可抗力等因素

在项目实施中，还有很多不可预见的因素，往往都是些具有突发性的自然灾害，如煤矿、电厂等项目建设地点一般都在位置偏远的山区、沙漠，气候条件恶劣，在建设过程中经常出现洪水、泥石流等灾害。虽然在設计概算中有一定比例的的基本预备费，但突发的罕见自然灾害发生后，仍可能造成费用增加。同时为保证项目的正常进行，建设单位还有可能还会增加许多原批准概算中没有的如防洪渠等工程，导致设计概算增加。

四、建设项目超概算的控制措施

（一）严格履行建设程序，提高对设计概算的认识

建设单位作为项目建设的投资主体，很多项目超概算都是因为建设单位的不规范行为造成的，究其原因，主要是建设单位有些管理人员水平不高，缺乏经验，项目管理体系不健全和项目管理人员不负责任，乃至以权谋私、贪污腐化等。因此，建议在以下几方面采取措施：

1、严格履行基建程序操作，执行有关法规

基本建设从项目决策、设计、施工到竣工验收的全过程中，各项工作一环扣一环，从资金角度看，遵循着“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”的逻辑进行。目前，普遍存在的超概算都是因为在上述某一环节出了问题，没有严格按照“无本不能搞建设”的投资管理原则进行项目管理。只有切实加强项目实施单位按建设程序办事的观念，同时对未按基建程序操作项目加大处罚力度，而不是事后补办简单处理。

2、提高对设计概算的认识，造价人员提前参与

工程建设项目概算是以初步设计文件为依据，对建设项目总投资及其构成进行的概略计算，是利用国家或行业颁布的概算指标、概算定额或综合指标、预算定额等资料，按照设计要求确定的控制建设项目投资的最高限额。既然是概略地计算，投资必须要满足项目建设的要求，不留缺口，同时又要有所限制不能随意突破。

建设单位的造价管理部门和人员应全过程参与到项目管理中，前期参与概算编制和审查；发承包阶段编制招标控制价和施工图预算；实施阶段参与设计变更及现场签证的管理，还可以为合同管理和计划部门提供比较准确的费用增减变动数据；最后在竣工结算阶段完成建设项目工程价款的计算、调整和确认，为财务决算提供数据。

同时，还应该重视现场签证管理人员管理，加强其职业道德和法律法规教育，提高责任感和事业心，保证企业利益不受损失；同时加强专业知识的学习，掌握有关的工程建设和工程造价管理知识，可以有效避免办理无用签证和漏办签证，准确界定签证工作量。

（二）提高设计质量、推行限额设计

设计工作项目建设的龙头，设计的合理决定这项目的成败，是控制概算最重要的一环。据有关部门测算，一般建设项目的设计费只不到建设工程全寿命费用的1%。但正是这不到1%设计费对工程造价的影响度却高达75%以上。由此可见。设计对整个工程的效益是至关重要的。因此，必须采取有效措施，切实加强对设计阶段的造价管理。在设计前，对设计项目要进行深入细致的调查研究，重视资料的收集工作。只有充分了解项目建议书、可行性研究报告的内容，水文、工程地质条件，场地周围环境，地形、地貌，工艺设备选型，建筑空间和平面，建筑材料和性能，努力提高设计工作深度，优化设计方案。同时重视设计人员的综合素质，培养责任心，加强专业知识的学习和积累，不断提高设计水平。

限额设计，就是按照批准的可行性研究报告和投资估算控制初步设计，按照批准的初步设计总概算控制施工图设计，同时各专业在保证满足使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计，并且严格控制技术设计和施工图设计中的不合理变更。使建设单位在整个项目设计过程中不能凭自己的主观意识，任意要求变动设计。推行限额设计以下两点必须注意。

（1）要提高投资估算的准确性，合理确定设计限额。鉴于可行性研究报告一经批准，即作为下阶段进行限额设计控制投资的主要依据。可行性研究报告投资估算必须实事求是，不能有故意压低或抬高造价，从估算阶段就树立限额设计观念

（2）应给与设计单位充分的尊重和权利，鼓励其在确保工程质量和功能的前提下，精心比选设计方案，选择出安全可靠、技术可行、投资合理的建设方案。同时设计单位应承担超概的责任。如果因设计的责任修改、返工，设计单位要承担由此带来的损失。

（三）概算管理实行动态估价

工程概算也要结合市场进行概算价格调整。因为工程概算在整个建设项目实施阶段的造价管理中起控制作用，因而工程概算的总体价格水平应当与市场一致，对于明显脱离市场价格水平的，就必须进行调整。为此就必须定期进行价格水平测算。如：我单位的造价管理部门，每年都对本地区政府发布的人工、材料、机械的价格信息进行汇总，然后提交煤炭工业西安工程造价管理站，对建设项目所在地的概、预算调整系数进行测算，对拟实施的建设项目项目依据测算系数进行调整，弥补了设计概算价差预备费的不足，有效减少后期概算调整幅度。

（三）实行项目总承包制和设备限额采购

对工艺成熟，建设条件完善，专业集成性高的建设项目采用项目总承包方式，如我单位对新建的煤炭洗选厂项目、110kV变电站项目等均采用EPC总承包模式，在招投标阶段将设计概算作为控制项目投资的最高限额，要求总承包单位承担建设项目的设计、采购、施工、试运行等全部工作，并对工程的质量、安全、工期、造价全面负责，有效控制了概算投资。对设备、材料等实行限额采购、招标采购，从投资初期控制概算造价。

（四）重视工程监理制度，加强对承包单位的监管

1、对建设项目实行监理，是督促承包单位按合同办事，并对建设项目进行“质量、工期、投资、环境健康”四大目标控制的有效方式。目前，很多项目都采用建设单位自行监理的方式，未聘用有资格的监理公司对工程的设计、施工、设备定货、验收等进行全过程监理，更谈不上对投资的控制。

2、承包单位作为项目建设的实际的执行者，将直接决定项目建设质量、进度及投资。为控制概算投资，必须加强对承包单位的监督管理，需要从以下几个方面入手。

（1）在确定项目后，应严格执行工程招投标制度，通过招投标择优选择承包单位。并且采取有效措施，坚决克服在招标投标中各种不正当行为，发现问题，必须严肃查处。

（2）健全项目设计变更、经济签证的审批制度。在项目发生设计变更之前，必须进行工程量及造价的对比分析，发生重大项目变更需要调整概算时，应由建设单位调查分析变更原因，报主管部门审批同意后，由原设计单位核实编制调整概算，并进行审批，审批后方能进行概算调整。对于现场签证，要制定完善的现场签证管理制度，结合承包合同认真分析签证的合理性，只有有效签证才能作为结算依据。

（3）严格控制工程结算，工程结算是确定建设项目造价的最后关口。但目前，承包单位在工程结算中高估冒算的现象相当普遍。根据我单位造价管理部门统计的数据显示，施工单位提交的工程结算，通过建设单位或有资质的工程咨询单位审核后，都能有10%～15%的核减，个别工程甚至更多。因此，要求承包单位一定要实事求是，严格按规定进行结算，对有意高估冒算的进行处理惩罚。

结语：

综上所述，建设项目的超概算问题，既有建设项目各参与方的原因，也有投资体制问题，是项目内外部环境和主客观因素综合影响所致，目前仍是一个难以根本解决的具有普遍性的问题。只有充分认识超概算问题造成的危害，深入分析超概算原因，特别是不合理的因素造成的超概算，才能制定具有针对性的控制措施，做到严格控制概算，提高投资效益，杜绝“概算超估算、预算超概算、决算超预算”的现象，由此方能够使建设项目工程稳健运行。

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