加强农村宅基地管理的对策措施

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摘要基于安徽省阜阳市颍东区实际情况，分析了当地宅基地管理存在的問题，提出了加强农村宅基地管理的相关措施：一是营造良好的社会氛围；二是强化规划导向作用；三是激发基层政府活力；四是合理调整土地；五是规范宅基地审批；六是加强土地执法监察；七是注重宣传和产权登记工作；八是建立和完善宅基地退出和补偿机制。

关键词宅基地管理；对策措施；颍东区

中图分类号S27文献标识码A文章编号0517-6611（2015）21-299-02

农村宅基地事关农民安居乐业，直接影响社会的和谐稳定，加强农村宅基地管理是节约集约利用土地，保护耕地，建设社会主义新农村的必然要求。笔者以阜阳市颍东区农村宅基地现状为例，探讨加强农村宅基地管理的相关措施。

1研究区概况

阜阳市颍东区地处淮北平原，辖12个乡镇办事处，土地面积68 312.35 hm2，其中村庄建设用地10 041.97 hm2，城市规划区外有村居委会103个，2 642个自然村，农户120 710户，农业人口457 293人。农村宅基地总宗数217 859宗，总面积9 973.419 9万m2。其中“一户一宅”户数为82 550户，“一户多宅”37 820户，宗地数为85 640宗，无房户340户，闲置或废弃宅基地49 669宗，面积1 986.740 1万m2。

2颍东区农村宅基地管理存在的问题

近年来，阜阳市颍东区以“美好乡村”建设为契机，加大空心村治理和老宅基地复垦力度，整合了土地资源，提高了土地使用效率[1]。但是总体上全区农村宅基地利用低效、规划滞后布局不合理、超标准建房现象依然存在，村民逐路建房、“多儿多建，幼儿早建”的陈规陋习没有破除，“守好自己一亩三分地绝不外换”的私利思想依然没有改变。建设用地流转难，中心村用地指标无法单列报批的实际问题依然没有得到有效解决。这些为管理带来诸多不便，形成了规划区内集约节约用地无法审批，符合建房条件的无地可建，规划区外乱建制止拆除难的尴尬局面。农村宅基地违法呈现点多、量大、面广的特点，占每年土地卫片执法检查总量的较大比重。据测算，每年1个人口5万～6万的乡镇因农民建房新增建设用地量为3.33 hm2左右。虽然国土资源管理部门和地方政府下大力气控建，取得一定成效，但是却无法消除建设占用耕地这一“顽疾”。实施“美好乡村”建设，整合土地资源，一定程度上解决了一些急需建房户的实际需要，但是土地流转难，受村集体经济弱小和上级帮扶不足的实际影响，一些村为赶进度加快实施新村建设，就只能想办法联系建筑商先行投资建设基础设施和住房，往往形成隐形“土地私买私卖”和“小产权房”开发行为，引起上访事件发生，导致新村建设停滞和公共设施、公共建筑用地难。

3加强农村宅基地管理的对策措施

3.1营造良好社会氛围

采取多种形式宣传土地管理法律法规知识，特别是《农村宅基地管理办法》，提高群众“守法建设和爱惜土地、保护耕地”的思想意识，让群众知晓耕地占补平衡、依规建设、节约集约利用土地的重要性和必要性[2]。组织群众自觉学法、知法、守法、用法，并监督检查法律实施的成效，凝聚依法建设、节约用地的社会共识。在宅基地管理中，要注重遵循5大原则：一是坚守耕地保护的原则；二是坚持节约集约用地原则；三是协调土地利益原则；四是尊重群众意愿的原则；五是结合产业发展规划布局的原则。

3.2强化规划导向作用

中心村和居民点规划所涉及的村镇规划、土地利用总体规划的编制要结合实际，立足当前，着眼长远，不能仅靠“土办法、土人才”。一要借鉴先进地区的经验，结合地理区位、城乡未来经济社会发展趋势和优势农业产业的科学布局，统筹考虑群众耕作和生活的合理半径。二要结合构建美好乡村建设的实际需要，渐进式推进宜居型居民点、中心村和中心镇（集镇）建设，逐步改造治理空心村，实现田、水、路、林、村、渠综合整治，打造和谐、美丽、富足新农村。三要结合土地复垦，实现耕地占补平衡和耕地有效增加。积极做好新增耕地的土地权属调整工作，采取适当规模经营的方式，鼓励组团连片实施农业结构调整。合理安排“空巢”老人、“五保户”等孤寡老人的宅基地，切实为他们解决居住条件恶劣、交通不便利的生产生活实际问题；四要结合涉农民生工程项目建设，整合资金，集中力量搞好居民点等新村的基础设施建设，减轻居民的经济压力，增强新村的磁力吸引。五要结合土地利用总体规划修编工作，使“两规”合一，防止出现“两张皮”现象[3]。

3.3激发基层政府活力

近年来，颍东区村居党组织和村居委会在群众的影响力有所下降，突出表现在新村建设中的土地调整难等方面。一些基层党代表和人大政协代表多次就扩大村党组织和村居委会影响作用，提升基层干部的政治待遇，向有关部门积极建议，但效果不佳。根据《村民委员会自治法》等法律法规和政策的规定，适当以文件的形式明确其职权内容，这样，必将会进一步增强基层组织和党员干部的自信心和干事创业的勇气。在地方财力紧张的情况下，可给予乡镇适当发展的空间，比如盘活现有存量建设用地，适当安排一些增量指标，实施土地“招拍挂”，筹集发展资金，带动乡镇经济社会发展，特别是增强“反哺”新村建设的能力。研究农村宅基地合理流转等有偿使用的方法、措施，对新村建设的房屋给予办理房产登记过户和房产抵押贷款等优惠政策，吸引农村居民向居民点、中心村、中心镇集中。

3.4合理调整土地

新村建设用地调整可采取适当方式进行：一是镇政府（街道办事处）指导村居委会，召开村民代表大会或群众大会，依照规划做好集中调整土地工作。或由村居委会代表村集体向被租赁土地户一次性土地租金，使用土地的居民建设时，可适当向村委会支付一定的使用费用，但是村居必须承担耕地占补平衡的义务。二是以置换方式，由村居委会以征地补偿价格，将符合规划用途的土地从承包农户手中“流转”过来，以代建或统建方式实施建设。各自然村需建房户将拟占用的土地采取“地换地”的方式交给村集体，同时从村集体流转所得的土地上取得建房所需的土地或住房。村居集体经济组织可将聚成一块或多块属集体的土地承包出去获得收益，以支付新村建设中所需的土地流转费用。三是提高土地复垦费用标准，村居集体经济组织或镇（街道）将复垦剩余资金，用于新农村建设土地调整的“经济补偿”，对复垦户根据情况实施供地。对全镇（街道）范围内其他拟迁建户（坚持“一户一宅”标准和建房条件）缴纳复垦押金和适当支付相关费用后，给予安排用地。地方政府也可将增减挂钩项目指标收益的费用，直接用于复垦地块所在的村居新村建设或新村用地的“再置换”，以解决新村建设中的用地问题[4]。

3.5规范宅基地审批

本着占补平衡“年内消号”的原则，对新村内符合建房条件的住户集中快速审批。对按时完成复垦任务，并通过占补平衡验收确认的，可采取多种奖励措施，激励村居和农户保护耕地。对违法占地建设坚决打击，对城区内当地居民急需结婚分户建房的，区别情况，划定集中区，无偿提供地点，定好建设条件（规模、层数），或是提供直接住房（由街道、镇或区政府出资建设，按成本价微利出售），化解群众无地建房和无房居住的矛盾。同时，对外来以买卖土地非法建设谋取利益的行为予以坚决打击，对当地私自“卖出”土地的居民收回承包土地经营权或没收非法所得予以惩戒，打击违法用地行为。

3.6加强土地执法监察

建立完善好村、镇、县（市、区）3级土地监察网络，划片包干，责任到人。坚持辖区政府和村居为主体，实行主要领导工作负责制，建立部门联系互动协调工作机制。明确土地信息员职责，建立奖惩制度，对违法用地做到早发现、早制止、早处理。提高国土资源管理人员的业务素质，加强政治理论素质教育、培训、管理工作，增強服务群众和地方经济社会发展的能力及水平，活络用人机制，实行“能进能出”和交流轮岗制度，奖优罚懒，创优工作新环境，激发土地执法人员“守土尽责”的工作热情。

3.7注重宣传和产权登记工作

农村宅基地管理工作涉及农民的实际权益，要强化组织领导和舆论宣传工作，在群众基础较好的地方先试现行，探索经验，逐步推开。要加快宅基地确权登记工作，明晰产权，建好管理信息档案，推动信息化建设，把握好宅基地使用、流转、退出等管理工作的现势性。

3.8建立和完善宅基地退出和补偿机制

建立宅基地退出补偿机制，对村民自愿退出合法占用的宅基地，由村民小组予以经济补偿或政府补助。村民退出全部宅基地进入城镇，可纳入城镇保障性住房行列。规范中心村、居民点、集镇用地建设的流转工作，在保证“一户一宅”的前提下，允许区内农民跨乡镇使用集体建设用地建设住宅。对超标准建设农村住宅的，多占面积按违法占地处理，在以后规划调整时，核减用地面积。对城镇居民因继承房屋及其他原因合法占用的宅基地，村民小组等土地所有权人可收取宅基地有偿使用费。

参考文献

[1] 鲁成树，李伟.安徽省美好乡村建设背景下的土地整治模式探讨[J].安徽农业科学，2013，41（18）：7983-7985.

[2] 张行宇，杨立. 我国耕地保护制度现状及发展方向分析[J].安徽农业科学，2014，42（28）：9959-9961.

[3] 邓华. 现行乡镇土地规划存在的问题及解决措施[J].安徽农业科学，2014，42（30）：10735，10742.

[4] 王庆全. 宿州市农村土地流转情况调研与分析[J].安徽农业科学，2013，41（36）：14117-14118.