公用事业产业民营化制度创新：内容、动力和难点

张春虎

【摘要】 理论和实践表明公用事业民营化改革主要目标是在产业内引入适度的竞争，通过民营资本进入，增加公用事业的投入，提升产业内经营企业的经营效率，改善产业的分配效率。针对我国公用事业产业管理体制的弊端，民营化改革需要在产权制度、市场重组制度和公用事业监管制度三个方面的创新。体制创新的动力是政府职能转换和机构改革，改革的难点是破除我国公用事业的行政性垄断。

【关键词】 公用事业 民营化 体制创新

一、引言

传统的经济理论认为，城市公用事业产业（城镇供水、污水处理、邮政、电信、铁路、电力、燃气等）都具有一定的自然垄断特征，存在着市场失灵，不能充分利用市场竞争机制获得发展。第二世界大战后到上世纪七十年代，城市公用事业相关产业的政府企业垄断经营是世界各国普遍的制度安排，但各国长期实践表明政府直接干预的垄断经营机制导致的供给不足和经营企业的低效率也是世界性难题。

上世紀八十年代以来，以英国为开端，全世界掀起了一股公用事业供给机制市场化改革的浪潮。目前运用市场力量提供公用事业服务已成为大多数国家的新制度安排，其中公用事业产业的民营化是各国普遍使用的新机制。

新中国成立到二十世纪九十年代中后期，我国一直把公用事业作为公益性事业，实行高度集中的计划经济管理体制。公用事业经营企业与政府是高度政企合一的关系，经营企业按行政区划实行封闭式的垄断经营。改革开放后，随着我国经济的飞速发展、人民生活水平的逐步提高和城市人口的急剧增长，对城市公用事业产生了巨大需求，但我国传统的政府直接投资和国有企业垄断经营模式导致的城市公用事业供给不足，企业经营效率低下问题成为城市经济发展的瓶颈，严重影响了城镇经济发展和人民生活水平的快速提高。

上世纪九十年代后期，我国公用事业产业从项目建设的投融资领域开放开始，进行了一系列以放松管制，开放市场为导向的市场化改革。如建设部于2002年底发布了《关于加快推进市政公用行业市场化进程的意见》，第一次提出了公用事业产业市场化改革的思路。2004年，建设部印发了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部第126号令），提出了加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，加强市场监管等方面的具体要求。2005 年国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称 “三十六条”）以及2010年国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新三十六条”）对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入，对进一步深化市政公用事业改革起到至关重要的政策导向作用。中共十八大三中全会明确提出了建设完善的市场经济体系，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。由此可见，以上各项政策的出台为公用事业的民营化改革扫除了政策上的障碍。

尽管政策的大门已经向民营企业敞开了，但由于我国对公用事业产业长期的管理机制形成的国有企业垄断经营和市场封闭等弊端，民营企业想进入公用事业，还存在各种隐性壁垒，即俗称的玻璃门现象。公用事业民营化改革是一项重大的制度变迁，它不仅仅涉及经济问题，改革的路径选择及实施也是一个政治过程。从制度供给的角度来看，公用事业民营化制度安排是一种政府提供的公共产品。我国公用事业要想建立起规范、普遍适应的市场化供给制度，政府不仅要去除政策上的障碍，关键是提供适应国情和各产业发展的民营化制度安排，引导和促进民营企业进入公用事业产业，并对民营企业的经营实施必要的管制，保证公用事业产业的稳定、高效和普遍的供应。

二、公用事业民营化的理论和实践探索

公用事业的民营化是指在公用事业领域，通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加民营企业在这些事物中的职责的一切行为和倡议。民营化通常通过将财产所有权部分或全部由公共所有转为民营所有来实现，或者通过安排政府向民营供货商购买产品或服务来实现，或者通过用许可证、执照、特许权、租赁或特许合同等方式，将资产使用或融资权或者服务提供权移交给民营企业。根据民营企业参与的程度，公用事业的民营化可分为几种形式：一是完全或部分民营化，即政府将从事公用事业经营的国有企业股份全部或部分转让给民营企业；二是以委托管理协议来换取民营融资，包括向民营企业授予特许经营权，民营企业在一段时间内承担公用事业设施的投资和经营管理；BOT协议，即民营企业建设、拥有和经营一项设施，然后在一定时期末将所有权移交给政府；租赁合同，即民营企业付费给政府以获得设施的管理权，并承担一些经营风险；管理合同，即政府付费请民营企业管理设施，但承担大部分风险。三是服务合同，公用事业产品或服务外包给民营企业提供者，政府向民营企业付费。

西方发达国家从上世纪八十年代初实施了自然垄断产业的民营化改革。改革的目标是通过在自然垄断产业内放松管制、引入民营资本参与，提升公用事业产业的效率，包括经营企业内部效率和整个产业的分配效率。改革的主要政策措施包括公共企业的民营化经营，放松管制和引入竞争。其中公共企业的民营化是主要政策措施之一。究竟在城市自来水、电力、铁路运输等自然垄断产业内，民营化改革是否会刺激经营企业提高效率和改善产业分配效率，一直是经济学家们的关注的问题。

产权理论认为，在竞争性市场上，私有产权经营的企业与公共企业相比，具有较高的市场绩效，但是在自然垄断的产业中，由于市场竞争的不充分，私有企业会具有排斥对手以寻求垄断地位，进行不正当竞争的倾向，这可能会恶化市场绩效。如凯和汤普森（kay&Thompson，1986）认为，民营化并没有改变管理特征和管理能力，但改变了管理层面对的约束和机会。竞争、私有产权都具有激励企业提高生产和配置效率的作用，但民营化趋向于促进生产效率，而竞争趋向于促进配置效率。Laffont&Tirole（1991）对公有企业和受管制的私有企业进行了比较分析，认为在自然垄断产业被管制的情况下，并不能得出公有产权还是私有产权更有效率的结论。Caves&Christensen（1990）用实证研究方法，比较了加拿大一家私有铁路企业和一家公共铁路企业的相对效率，结果表明公有企业的效率并不是先天性地低于私有企业，其低效率的根源是他们远离市场竞争，而不是公有制本身。

John Vickers&George Yarrow（1997）运用委托—代理理论，系统地研究了自然垄断产业的民营化对企业内部的效率和整个社会的分配效率的影响。他们认为：第一，所有权结构的变化导致了管理层激励结构的变化，从而改变了管理行为和公司业绩。但对于自然垄断产业来讲，由于产业市场结构的垄断性和政府对产业管制的存在，所有权安排仅仅是影响管理层激励结构和经营业绩的众多因素之一，尤其是企业经营所处的竞争结构和所面临的监管压力，也都对管理层激励因素有深远的影响，结果是影响社会的分配效率和企业内部效率。第二，自然垄断产业内，无论是公有制企业还是私有制企业提供服务，都存在着对企业的监管问题、对管理者所付出努力的回报问题和效率问题。这些问题的核心在于企业的管理者与政府负责人或监管机构之间存在者信息不对称，但有效的竞争过程以及由此所产生的结果能够以一种最有经济的方式传递信息，因此竞争过程作为一种天然的和有用的激励机制在发挥作用。竞争过程为提高企业的内部效率和消除内部X-无效率提供了一种激励机制，同时有助于分配效率的改善；第三，是在自然垄断产业内，政府的监管政策应从直接对市场结构和价格的控制，转向以维护产业内竞争的间接监管。监管的政策应以尽可能的方式，为企业管理层提供适当的激励，以抑制企业的反竞争行为。

魏伯乐（2006）等对世界各国近年来的公用事业民营化成功和失败的多个案例进行了研究，他们认为公用事业的民营化应当是提高效率而不是削减或破坏政府地位的途径。公用事业产业的民营化如果实施不好，会产生更坏的结果。他们得出的主要经验是：第一，在民营化过程中要逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度；第二，民营化要确保公平的、有意义的竞争；第三，建立一个激励体系来促使民营企业避免外部性；第四，防止将自然垄断转为商业垄断。

唐要家（2005）采用实证研究方法，运用中国电力行业1987年—2001年统计数据对中国电力行业的规制和市场化改革的成效进行了研究，结果表明中国电力行业的规制改革在保证充足的电力供给和提高全要素生产率上是相对成功的，但是在提高资本生产率却是不成功的。

综上所述，在自然垄断产业内民营企业还是公有企业哪一个效率更高，还是一个有争议的议题，但学者们共同支持的观点是竞争环境促进了公有企业和民营企业的效率提高。在竞争环境下，民营企业可能做到更好，但如果竞争有限，受到管制的民营企业并不一定比公有企业更好，甚至可能更差，因此在自然垄断产业的民营化改革实践中，引入竞争和民营化对提高产业绩效都起到了作用，但引入竞争更重要。在维持产业的垄断性结构前提下，实施民营化并不能够起到改进产业绩效的作用，在民营化过程中打破垄断、引入竞争更能改进自然垄断产业的绩效。

三、我国公用事业民营化的制度创新

1、民营化改革需产权改革、市场结构重组及管制制度重建三大制度创新

产权改革的制度创新就是通过一系列的制度安排和设计，改变公用事业产业经营企业主要由国有资本独资或控股的单一产业结构，引入民间资本通过合资、独资或合作经营进入公用事业经营领域。这是公用事业产业民营化的基础制度，如果没有产权制度的改革，民营企业没有进入公用事业领域的途径。

市场结构重组制度创新就是通过一系列的制度设计和安排，打破公用事业产业国有企业垄断经营和区域性封闭的市场格局，针对公用事业各个产业的特征，明确区分强自然垄断性和弱垄断性业務，进行结构拆分，在产业内形成适度竞争的产业格局。

管制制度重建的制度创新就是通过一系列的制度设计和安排，对进入公用事业产业的经营企业实施必要的监督和管理，保证经营企业间的适度竞争，同时能保证公用事业产品或服务稳定、高效和普遍的供应。

三种制度创新要相互协调才能建立完善的公用事业民营化供给机制。已有的实践经验表明，公用事业的民营化改革在管制机制不完善和不对垄断性市场结构进行重组的前提下，会产生更坏的结果：第一，单靠公用事业产业的产权改革，将国有企业转变为股份制企业和中外合资企业，会导致由原有的国有垄断变为私有垄断。私有垄断的企业在即无有效监管，又无竞争压力的经营环境下，其内部的生产效率可能会优于国有企业，但其内部效率的提高没有转变为社会福利的改善，而是垄断企业凭借垄断优势和信息优势，获得了垄断利润，或通过寻租行为，隐瞒成本水平而推动价格的上涨，侵占消费者剩余；第二，进入公用事业产业的民营企业具有强烈追求利润的动机，在缺乏有效管制和竞争压力的前提下，企业的垄断经营也会获得垄断优势，隐瞒成本和盈利水平，通过寻租行为借政府的信息不对称劣势谋取私利，甚至为私利而降低努力水平，损坏公共利益。总之，单一的产权改革导致的结果是企业与政府之间的信息不对称状况变得更加严重，民营企业一是可以获得垄断利润，二是可凭借与政府的紧密关系，产生寻租行为，将企业的收益转化为集团利益，损害消费者的利益。

虽然公用事业产业传统上被认为是具有自然垄断性质的产业，但其自然垄断的边界会随着产业技术进步和市场需求状况而发生变化。公用事业产业的民营化改革要准确判断产业的垄断特性和边界。借鉴世界各国公用事业民营化改革的经验，电信、电力、航空、铁路、邮政等产业的自然垄断性已经减弱，完全可以采取开放市场政策，引入竞争机制和实行民营化改革，如英、美国家的电信、航空和铁路已经基本实现了自由开放。即使是当今被认为具有较强自然垄断性质的邮政、天然气、自来水产业也应根据其产业的不同业务性质，区分垄断性业务和非垄断性业务。在非垄断业务引入竞争，对垄断性业务实施激励性管制政策，大大缩小垄断业务的范围，扩大市场竞争机制的应用空间，为提高企业经营效率和改善资源配置效率奠定制度基础。表1列出了具体产业的业务竞争性。

目前虽然公用事业产业民营化的政策大门已经向民企敞开，但传统体制的弊端的改革和政府管理者的过度依赖国有企业的观念转变都需要一个过程，民营企业顺利进入公用事业产业还会存在诸多的隐性壁垒。为消除这些隐性壁垒的影响，政府管理者应转变观念，科学理性认识公用事业的民营化的益处和可能存在的风险，改变“过去摸着石头过河”的思维习惯，要在顶层制度设计上认真研究，充分借鉴国内外成功和失败的经验教训，在公用事业民营化改革过程进行有序的探索和实践，在制度设计上进行创新。具体来讲，首先对公用事业产业的业务进行分析，区分强自然垄断业务和弱自然垄断业务，在此基础上制定市场结构重组的制度措施，在弱自然垄断业务引入适度的市场竞争，为民营企业进入提供机会；其次，针对弱自然垄断业务的特征，从产权制度方面，设计民营企业进入的方式；第三，为保证民营企业进入后实施公平竞争，稳定、高效地提供普遍性的公用事业产品或服务，政府应制定对民营企业进入、退出以及供应质量、成本的监管制度，见表2所示。

为能有效引导民营企业进入公用事业领域，政府应制定民营企业可进入的各个公用事业领域及进入方式的清单，向社会公布。针对具体的公用事业项目，应提前向社会开展推介和宣传会议，公开项目建设的相关信息，保证信息的透明公开。

2、公用事业产业民营化改革制度创新的动力

九十年代中央和地方政府行政分权改革后，在公用事业的某些领域如城市燃气、自来水、公共交通、污水处理等，地方政府拥有较大程度的决策权。在对待公用事业市场化改革的问题上，地方政府决策者没有多少动力。尽管近年来建设部等部门颁布了一系列公用事业市场化改革的《意见》和《法规》，但由于这些意见和法规大多不是正式的法律，对地方政府的决策没有约束力。地方政府决策者在处理公用事业民营化改革的问题上，往往采用机会主义行为，主要表现在几个方面：第一，如果城市公用事业能够满足居民的基本需求，决策者没有采取改革的动力，因为民营化改革是一个复杂的系统工程，涉及到企业产权改革和市场结构重组，会影响政府部门和企业的利益。改革过程中会出现国有企业员工下岗分流、政府部门利益重新分配的冲突。在稳定压倒一切的政治压力下，地方政府决策者宁可让企业垄断经营，也不愿因改革产生的企业和社会的不稳定因素而影响决策者的执政稳定；第二，在目前的形势下，如果城市公用事业不能满足城市居民的需要，垄断经营的国有企业可以通过不依赖政府资金，通过扩大投资增加产出，来满足城市居民的需要，政府也没有对公用事业实施市场化改革的必要。既便是垄断企业不能通过扩大投资增加产出满足居民的需要，政府往往会首先考虑自己直接干预的方法进行直接投资，来满足城市居民的需要而避开民营化改革所涉及的相对复杂问题。总之，地方政府决策者对公用事业关注的焦点是经营企业是否能满足了居民的基本需要及对自己的执政地位会不会产生影响，很少关心公用事业垄断经营的低效率问题及对居民福利产生什么样的影响。居民的福利损失多少是很难衡量的，且居民在政府决策机构里没有代言人，不会影响到决策者的执政地位，在没有重大突发事件发生的情况下，地方政府实在没有必要对公用事业实施民营化改革。

我国公用事业市场化改革是在政府实在无力承担垄断企业的低效率，对政府财政产生巨大压力的情况下进行的，政府在市场化改革过程中的真实目的是摆脱财政负担。只要垄断经营企业不对政府财政造成压力，改革垄断性市场结构的紧迫性就不足，政府对公用事业市场化改革就没有动力。因此，公用事业的民营化改革要通过政府体制改革，转变政府的执政理念，把建立统一的市场竞争秩序和维护竞争规则，改善社会分配效率作为评价执政能力的标准，并推进政府机构改革，使政府能真正代表公众的利益，建立起对公用事业有效监管的机构和制度，维护公用事业市场竞争秩序，才能有力推进公用事业市场化改革的进程。

在公用事业民营化改革的制度创新实践中，我国公用事业市场化改革需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府，通过政府的法令来强制性地推动公用事业市场化机制的建立和完善。第一，需要国家进行统一的立法，为公用事业民营化改革提供相对统一的制度安排；第二，由于公用事业产业监督管理主要是地方政府的事务，地方政府加强立法就显得尤为重要；第三，法规必须公开化、透明化，这既是监管机构的需要，也是被监管的市场的需要。

从世界各国公用事业民营化发展历程来看，几乎所有西方市场经济国家都有一部大法，即《公用事业法》。例如关于公用事业经营企业的监管方面，在这部《公用事业法》大法中，第一明确规定了公用事业的性质及公用事业监管机构的地位、性质、行为准则、职能、权限、监管产生的责任和后果；第二，规定了公用事业价格监管的原则、价格控制的方式；第三，明确了公用事业企业的服务质量标准、企业准入许可的条件和审查程序、仲裁机制等；第四，明确界定了政府和企业如何通过合约来确定相互的权利义务；第五，明确界定了在各级政府组织中，监管主体与其它横向政府决策机构的权利如何划分和协调，监管权力在中央和地方政府之间以及在地方各级政府之间如何进行纵向的配置等；第六，建立了对监管者进行监管的制度，保证监管的透明、公正和可问责等。

3、公用事业产业民营化改革制度创新的难点

我国公用事业产业在改革开放以前，是一种中央高度集权的以行业为主进行资源配置的计划经济体制。在这种体制下，各职能部门只是根据国家的整体需要按照指令性计划在行业内配置资源，利润全部上缴给国家，基本上不存在独立的利益。改革开放后，政府管理体制方面的“行政性分权”改革，使中央政府各行政管理部门的行政职权进一步扩大，同时也有了自己的利益，导致了各职能行政部门运用手中的行政权力通过各种行政壁垒来保护所辖企业利益的问题。尽管后来的行政机构改革削弱了部分行政部门的权力，但在公用事业领域，基于对这些产业应该是垄断经营的粗浅认识，行政部门一直为维护公用事业的垄断经营设置了各种行政性指令和进入壁垒，导致了我国公用事业领域的大多数产业本身的经济性自然垄断特征和行政性垄断同时存在，自然垄断成为行业主管部门实施行政垄断的借口，公用事业产业就变为行业性的行政垄断产业。

我国公用事业产业的垄断不是经济学意义上的自然垄断，不是市场竞争自然而然产生的，而是依靠行业主管部门的行政力量形成的，带有浓厚的行政垄断特征。到目前为止，我国公用事业产业在行政垄断管制下的行业主要有电力、电信、铁路、民航、高速公路、水运、港口设施、邮政、天然气管道运输、城市自来水、城市燃气供应、城市居民供热、城市排污、污水处理、公共交通等。在这些公用事业产业中，行业主管部门或地方政府与原国有企业之间的政企不分甚至政企一体化现象十分严重，政府主管机构既是行业的管理者，又是企业的经营者，企业垄断利益和行政权力相结合导致了极强的垄断势力。

虽然在九十年代后期，一些公用事业产业实行了政企分离，但由于主管部门职能转换不到位和经营企业的单一国有产权特征，行业主管部门、企业和资产管理部门（即后来成立的国资委）之间的利益关系没有完全切断，三者之间明显存在者利益同盟关系。一荣俱荣，一损俱损的利益同盟导致主管部门还是代表垄断企业的利益，主管部门还是依旧利用行政手段维护垄断企业的利益。在這种利益同盟关系中，主管部门难于从社会利益和创造公平竞争的角度来制定产业的发展政策和进行有效的市场监管，相反，行业主管部门会代表企业利益制定市场规则，向国家和政府要政策，并通过制定部门法规保护垄断企业。

不言而喻，我国公用事业产业在这种行政垄断体制下，行业主管部门不会产生对所管辖的产业实施市场化改革的动机，反而变为一个强有力的利益集团，对有利于公用事业和社会长期发展而暂时损害垄断部门私利的市场化改革产生了严重的阻力。

因此，我国公用事业的市场化改革必须从政府职能转换和政府机构改革入手，通过强制手段切断相关管制部门与垄断企业的利益联系，彻底打破行政垄断，才能真正建立起能代表公众利益的新管制制度和市场化运作机制。

四、结语

公用事业民营化改革是建立和完善社会主义市场经济的重要内容。从理论分析和实践经验的总结来看，公用事业民营化改革的目标是通过在公用事业领域引入民营资本和适度的竞争，增加公用事业的投资，提升公用事业经营效率，进而改善整个产业的分配效率，增进消费者福利。公用事业的民营化改革需突破我国传统体制所形成行政垄断特征，从顶层制度设计上进行创新，中央政府应从法律层面进行推动，各地方政府应在转变政府职能，把建立统一的市场竞争秩序和维护竞争规则，改善社会分配效率作为执政能力的建设标准，才能有力推进公用事业市场化改革的进程。

（注：本文是广东省哲学社会科学规划“十一五”规划项目“公用事业民营化的成效、问题及政策趋势研究”的研究成果，项目编号09E-24。）

【参考文献】

[1] kay，J.A.，C.Mayer and D，Thompson：Privatization and Regulation[M].Oxford University Press，1986.

[2] Caves and Bargon：Efficiency in US Manufacturing Industries[M].MIT Press，1990.

[3] 约翰·维克斯、乔治·亚罗：私有化的经济学分析[M].重庆：重庆出版社，2006.

[4] 魏伯乐、奥兰·杨、马赛厄斯·芬格：私有化的局限[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2006.

[5] 唐要家：竞争、所有权与中国工业市场绩效[M].北京：中国社会科学出版社，2005.

（责任编辑：李莹菲）