城乡产业一体化的路径与对策

刘卫红

【摘要】 城乡产业关系是城乡关系的核心。城乡产业一体化发展就是通过有效的市场和政府的作用促使信息、资金、技术等发展要素在城市和乡村两个地域空间、在不同产业之间有序流动和优化配置，推动城乡产业形成优势互补、分工协作、渗透融合、协同发展的一体化格局。本文主要论述了城乡产业一体化发展的实现形式、当前城乡产业关系存在的问题和推动城乡产业一体化的主要路径及对策。

【关键词】 城乡 产业 一体化 路径

一、城乡产业一体化发展的实现形式

城乡产业一体化是一个动态演进的发展过程，它由低到高分为城乡产业互补、城乡产业配套和城乡产业融合三个阶段，表现为城乡产业内和产业间的前向关联、后向关联和侧向关联。主要有下面几种实践形式。

1、城乡三次产业融合

长期以来，我国农业生产、加工与销售脱节，分散的农户向市场提供的是农业原料或附加值低的初级产品、半成品，农业生产效益低下，因此构建整合农业生产、加工、运输、仓储、销售等环节。沟通城乡两个地域、联结三次产业的农工贸产业链，不仅推动农业产业化经营，还能实现订单农业、加工制造业和流通商贸业的融合。当前农业产业化经营的主要模式有“企业+基地+农户”、“企业+合作社+农户”的合同契约型模式以及纵向一体化的农工商综合经营模式。

2、城乡第二产业对接合作

即城市工业向农村延伸渗透，推动农村的工业化进程。农村工业化能优化农村的产业结构，实现农村劳动力就地就近转移，有以下几种模式：第一，总部模式。即“企业总部向城市中心区集中、生产基地向城市周边扩散”的双向迁移，将企业价值链中的管理决策、产品研发与设计、营销、采购等环节迁往人才、技术、信息资源集中的城区，使其成为公司的总部，将生产制造、组装等环节迁往地价较低，劳动力资源丰富的城郊或农村，实现城乡资源要素的优化组合；第二，产业转移模式。通过整体或部分迁移的方式，把在城市中失去比较优势的衰退产业向农村转移，为城市发展资本、技术密集产业与现代服务业提供充足的空间；第三，虚拟经营模式。原本分散在农村的乡镇企业，通过来样加工、来件装配等外包加工的方式进行经营发展，与城市第二产业形成良好的配套。

3、城市第三产业向乡村延伸

随着我国农民收入的不断提升，农村市场发展潜力巨大，许多企业如中国邮政、移动通讯等已开始在农村建立营销渠道，农业生产过程中收割、耕作等环节“服务外购”不断提高，广大农村出现了专业服务队伍，但以教育培训、金融保险、信息咨询为代表的城市现代服务业向农村延伸的步伐比较缓慢，农村生产性服务业发展滞后。

4、农业与第三产业融合

农业与旅游业的融合互动催生了农村新兴业态—乡村旅游业，乡村旅游是以乡村传统的民俗文化、乡村居所、乡村生态环境、农业生产活动为资源，将观光、度假、娱乐、学习、参与集于一体的旅游活动。目前，除了传统的观光游，还发展出生态游、度假休闲游、饮食文化游、艺术鉴赏游等多种形式。

二、当前城乡产业关系存在的主要问题

由于我国长期实施“重视工业、偏向城市”的产业政策，利用价格剪刀差、垄断土地一级市场等手段将农业剩余转移到城市工业部门，通过户籍等二元分割体制限制城乡要素的双向流动，造成了城乡产业彼此孤立、自成一体、分割发展的格局，致使城乡产业发展失衡。当前城乡产业关系存在的主要问题表现在以下几个方面。

1、城乡产业互动能力不足

改革开放以来，城乡产业的联系日趋紧密，但是三大产业发展脱节、互动不足、缺乏协作等问题依然突出。一是农业基础依然薄弱。我国农业生产率低、效益不高、弱质特征较为明显，农业的规模经营水平较低，农业机械化使用率较低，在很大程度上制约了第二、第三产业与农业之间的互动发展；二是工业带动能力不足。重工业优先发展战略为我国工业发展奠定了良好基础，形成了门类齐全的工业体系，成为全球最大的制造業大国，但是制造业多处于低端水平，高端制造业非常少，工业发展对一、三产业的带动能力有限，工业的先进技术和设备没有充分应用到农业生产中；三是服务业发展整体滞后。我国服务业还难以有效发挥联合第一、二产业的作用，特别是现代物流、技术研发、金融保险、信息服务等生产性服务业发展明显不足，难以适应现代农业发展和城乡产业互动发展的需求。

2、城乡产业缺乏统筹规划

目前我国城市已建立了较为完善的规划管理体系，但农村地区却普遍缺乏相应的规划管理。进入21世纪以来，城市规划才开始向农村延伸，但城乡规划之间的脱节依然突出，在产业规划与布局上缺乏战略眼光，缺乏从城乡一体化发展和产业链整体打造的角度去统筹区域内的产业发展，城乡产业不能形成合理的分工协作，在空间布局上不能形成差异化的坡度，未能在城乡之间形成相互协作、优势互补、共生共荣的产业关系。

3、城乡生产要素单向流动明显

改革开放前，我国是通过工农业产品价格“剪刀差”把农业剩余转移到城市和工业来实施“工业优先、城市偏向”的发展战略，改革开放以来，则主要通过不平等的政策加上市场的作用使生产要素继续由农村大量流向城市，虽然近年来政策的调整，城市资源开始流入农村，但是由于市场机制的作用，生产要素总是流向高收益、高回报的工业和城镇，农业和农村生产要素单向流动依然明显。从资本角度看，金融机构从农村吸收的资金大量流向城市。从土地角度看，工业化和城市化的快速推进占用了大量的农村土地，耕地资源持续减少。从劳动力角度看，大量农村劳动力向城市流动是我国城镇化、工业化快速推进的重要因素。

4、农业现代化滞后于工业化

当前，我国农业从整体看，以家庭为单位的小农户经营的主体地位没有改变，农业生产的标准化程度低，难以与工业形成有效对接，农民合作社的经营与带动能力较弱，公司与农户之间的经营机制、利益分享机制还不健全，这些都制约了城乡产业之间的互动发展。2013年，我国二、三产业占GDP的比重已经接近90%，但城镇人口占总人口的比重却只有52%，其中还包括2.6亿农民工，城乡融合速度远远低于工业化发展速度。城镇化的滞后，限制了农业剩余劳动力的有效转移，也限制了消费品和服务业市场的扩张。

5、城乡市场体系尚不健全

城乡产业互动的联系通道在于产业要素、产品的双向高效流动。而产业要素和产品的高效流动需要健全的市场体系，但是目前这种市场体系的作用还较为有限：一是城乡要素市场不统一。长期以来，我国城乡土地、资本、劳动力等要素实施了两套制度安排，交易不平等，导致农村要素向城市单向流动；二是流通方式较为落后。我国农村传统流通方式仍然居于主导地位，现代流通业态和经营方式发展滞后，交易方式落后，农产品以经销商到田间地头收购为主，农超对接、电子商务等新型营销模式发展滞后；三是农村流通基础设施不足。由于国家对农村流通设施重视不够，投入不足，造成建设滞后，大部分农产品批发市场缺乏保鲜储运、信息服务、质量检测、交易结算、安全监控、垃圾处理等配套服务设施，农产品“卖难”和价格季节性波动的矛盾突出，农民增产不增收的情况时有发生。

6、农业生产性服务业发展缓慢

与发达国家相比，我国农业生产性服务业总体落后。同时在农业生产性服务业的建设中一直强调产中服务，农业产前、产后的服务严重滞后。从产前服务看，专业服務技术人才严重缺乏，科技研发能力不足，围绕新品种、新技术的开发和推广能力有限；从产后服务看，农产品的销售、加工和产后商品化处理能力严重不足，信息、物流设施、营销技术等发展滞后，经常出现“增产不增收”的尴尬局面，特别是农村金融和农业保险等明显滞后，农民融资难、贷款难的问题长期得不到根本解决。

三、推进城乡产业一体化的主要路径

1、推进城乡生产要素双向流动

实现城乡产业一体化发展，必须推动城乡生产要素双向流动。推动农村土地流转，推进农村剩余劳动力流向城市，促进城市的资本和技术流向农村，实现资本、技术、土地及企业家的有机结合，实现资源有效利用、优化配置。第一，稳定农村土地承包制度，给承包土地确权、登记、颁证，保障农民对承包土地的权利。完善土地流转机制，允许农民依法采取转包、出租、转让、互换等多种形式流转承包地，发挥市场配置在农村土地资源的决定性作用；第二，积极推进股份合作制，明晰集体资产的产权，村级集体经济组织的资产量化为成员的股份。加快建立城乡统一的建设用地市场，允许村集体依法通过出租、入股等多种形式参与开发经营，抓紧制定出台集体建设用地流转管理的政策办法，促进集体建设用地的转让交易和高效利用。第三，加快农村流通体系建设，形成城乡之间消费品、农业生产资料和农产品双向流通、高效顺畅的流通网络；第四，落实户籍制度改革，加快破除农村户口、城镇户口的分割，逐步破除城乡二元体制对劳动力流动的各种壁垒和障碍，形成城乡劳动者平等就业的机制。

2、优化城乡产业布局

发达国家的经验表明，一个区域和城市的大空间范围内，产业发展只有形成合理的空间布局，才能促进城市的要素集聚，并带动郊区、郊县和邻近区域的科学分工，从而逐步消除城乡之间、城郊之间的界限和落差。现阶段，要以新型城镇化为契机，把城市和乡村作为一个整体来规划城乡产业的发展定位，优化城乡产业的发展空间，根据城乡各自资源禀赋的比较优势和产业的空间指向偏好，分别在城市、中心城镇、乡村各个圈层梯度发展现代服务业或高科技产业、加工业和现代农业，形成城乡产业合理分工、密切协作、功能错位、空间集约、互惠共兴的一体化产业体系。

3、推进城乡产业链条延伸

根据城市和农村各自的资源禀赋和优势，推动城乡优势产业链的相互延伸，通过城乡产业链条的延伸，促进城乡产业之间密切联系、分工协作、互动发展，在优势互补中形成一体化的城乡产业体系。城市在资金、技术、人才等方面具有明显优势，应充分发挥要素的集聚效应，重点发展资本密集、技术含量高的先进制造业及现代服务业，对于占地面积较大、单位面积产出较低的劳动密集型产业和农副产品加工业，要利用农村丰富的劳动力资源和自然资源，推动城市产业向城郊和农村延伸。

4、促进农村产业层次提高

城郊农业很容易实现与城市产业的对接，但我国农村地区具有幅员广阔、类型多样的显著特征，大多数远离中心城市，较难接受城市的辐射，尤其是边远地区的农业发展还较为落后，难以与城市产业实现良好互动。因此，城乡产业一体化推进和提升的先决条件之一，就是通过科技创新和推广，不断提高农村产业自身的产业层次和发展水平。一是加快农村传统产业的改造和产业结构的优化调整，根据农村的资源禀赋优势有针对性地引进具有一定技术含量的新产业，通过加大投入、加强技术改造推动农村产业的改造提升和结构优化；二是充分挖掘农村的生态资源优势和特色文化优势，推动农业向第二、第三产业延伸。开发特色加工、生态旅游、田园休闲、生态产业、现代服务业等新型产业，提高产业的内容、层次及竞争力。

5、加快城乡产业组织形态创新

大力发展资源型、资产型、物业型、服务型等村级集体经济，着重推进以农民专业合作、社区股份合作、土地股份合作为核心的农村合作组织。创新产业化经营机制，大力发展“龙头企业+基地+合作社+农户”的产业化经营模式，不断完善利益联结和风险共担机制。在推进农民集中居住建设过程中，允许集体经济组织结合公共服务设施建设，配套部分经营性用房，拓展村级集体经济发展空间。鼓励发展各种形式的产学研联盟，支持各类公共服务平台建设，建立完善农业产业协会、消费者协会、质量协会、检验检测和其他专业行业性协会等中介服务体系。

四、推进城乡产业一体化的对策

1、统筹规划

切实发挥各级政府在加强组织协调、引导产业发展方向、优化产业发展环境、制定产业整合政策、促进产业科技创新等方面的重要作用，编制城乡一体化的产业发展规划。政府在制定城乡产业一体化发展规划时，既要考虑各区域的地理位置、自然条件、资源状况、产业基础等情况的差异性和特殊性，又要兼顾整个区域未来发展的全局性，按照城乡一体化的总体要求，制定促进产业一体化发展的相关鼓励政策和配套措施。

2、政策支持

我国偏向城市工业发展的政策措施，制約了农村产业的发展，使农村产业长期处于自我积累、自我发展的缓慢进程中，在很大程度上制约了城乡产业一体化的发展步伐。因此现阶段，制定适度的“乡村偏向”的发展政策对于推动城乡产业一体化具有现实必要性。一是制定农村综合配套改革的政策。围绕农村土地、户籍、社保等根本性的制度进行较大力度的改革，为农村产业发展提供良好的制度基础；二是制定城乡要素自由、公平流动的政策。围绕土地、资金、技术、劳动力等生产要素，制定更加公平合理的政策，引导城市的信息、人才、技术、资金等向农村合理流动，为农村产业发展提供良好环境；三是制定更大比例的财政投入政策。围绕农村教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共设施、社会治安等，进一步加大对农村的财政投入，为农村产业的发展提供强有力的外部支持；四是加大对农业的支持力度。在城乡产业中，农业是最需要扶持的弱质产业，应进一步提高农业支出在财政支出中的比重，依法加大对农业部门基金和预算外支农资金的筹集力度，积极开拓农业发展资金的筹集渠道。

3、金融保障

长期以来，贷款难、融资难是制约农村产业发展的主要瓶颈，由此必须建立更为完善的农村金融保障体系。一是建立信用担保补偿基金，将财政支农资金的一定比例每年补充到基金中，通过担保基金为农村产业发展提供信用担保，支持农村产业结构调整；二是支持农村金融发展，对村镇银行、农村商业银行、小额贷款公司、农村资金合作互助组织等新型农村金融机构给予更大的扶持力度，使农村金融资金更多地投向农村领域和农村产业。三是建立覆盖更广的农村保险体系。以财政性农业保险为主、商业性农业保险为辅，进一步扩大农业保险的险种和覆盖面，为减少农村产业的风险提供充分保障。

4、强化基础

一是以水利、交通、电网、供水、供气、通信、环保等为重点，加大对支撑城乡产业一体化发展的基础设施的投入，着力提高城乡产业发展的承载能力。二是规范发展中介服务组织体系。通过政策引导，大力发展政策法规服务型、经济服务型、社会服务型、科技服务型等各种类型的中介组织，努力建设类型齐全、布局合理、组织完善、功能完备、辐射面广的中介组织体系。三是支持农民创业。充分发挥创业基地、创业一条街和创业合作社的作用，借助乡镇农民创业学校、创业指导服务中心等培训平台，加快建立健全以创业辅导、融资担保、法律咨询、技术支持、产权交易、人才培训、信息服务等为主要内容的社会化服务体系，努力提高农民创业水平。

（注：本文系湖南省情与决策咨询课题《构建新型农业经营体系的框架与路径研究》阶段性成果。课题编号：2014BZZ294。）

【参考文献】

[1] 郭振宗：中国城乡产业融合发展的阶段性特征、发展趋势及促进对策[J].理论学刊，2013（8）.

[2] 丁延武：统筹城乡背景的城乡产业一体化发展研究[J].成都行政学院学报，2013（5）.

[3] 刘晓玲：城乡产业一体化的内涵分析与演进路径[J].北华大学学报，2012（6）.