关于镇总体规划编制和管理问题的探析

胡勇

摘要 长期以来，镇总体规划在城镇的建设和管理当中发挥了积极有效的作用，但同时也暴露出不少问题。本文根据自身体会总结了镇总体规划在编制和管理过程中普遍存在的问题，并提出相应的对策。

关键词 镇 总体规划 编制问题 管理问题

随着国家新型城镇化战略的实施，我国城镇化进程将进入快速发展期，镇在城镇化进程中的地位和作用日益重要。镇总体规划对于促进城镇事业的协调发展，优化城镇用地布局，规范各项建设均起到了积极有效的作用，一大批充满活力的城镇正成为带动当地社会经济发展的基本单元，为新型城镇化的发展奠定坚实的基础。城镇发展的同时，在规划的编制和管理过程中也暴露出一些问题，有待解决。

一、镇的概念界定

《镇规划标准》中明确规定：该标准适用于全国县级人民政府驻地以外的镇规划，并在术语解释中明确：“镇”是经省级人民政府批准设置的镇。因此，本文所研究的镇主要是《镇规划标准》中的非县级人民政府驻地的镇。

二、镇总体规划编制中存在的主要问题

（一）基础理论体系不健全，编制深度不够

当前，我国城镇规划的基础理论体系还不健全，所编制的城镇规划基本沿用了城市的规划理论及方法，与城镇的发展需要并不适应。目前，能有效指导镇总体规划的主要法律文件为《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“城乡规划法”）和《镇规划标准》。《城乡规划法》将镇规划作为城乡规划体系中的层次之一，在总体规划的编制內容上是与城市总体规划的要求相一致的。因此， 《镇规划标准》尚不完全符合《城乡规划法》的要求， 具体体现在规划原则、镇域规划、空间管制、资源保护等方面。镇总体规划包含村镇体系规划、镇区总体规划，成果包括文本、图纸和附件（说明书和基础资料汇编）等。由于城镇的规模小、基础资料不全、经费不足等而导致编制的规划内容深度较浅。由于镇总体规划编制审批后，没有紧接着编制详细规划，而是用总体规划直接指导城镇的具体建设活动，在实际工作中可操作性较差，不利于规划的实施管理，因此其深度明显不够。

（二）镇域规划层面内容深度不足

目前，镇总体规划往往侧重于镇区性质与规模的确定、用地布局、道路交通的组织及市政公共设施的安排等方面。镇域规划的内容仍停留在村镇体系的等级、职能和规模及相应的市政公共设施配套等方面， 对镇域整体的空间结构、产业布局、空间管制， 以及与周边农村地域联系等方面则深度不足。就成果而言， 无论是文字还是图纸， 镇区规划都要比镇域规划详尽得多， 规划审批与实施也主要围绕镇区规划展开， 镇政府的资金也基本投向镇区建设。 镇域规划只是作为总体规划中一个组成部分， 总体规划对整个镇域空间资源没有起到合理配置的调控作用。

（三）不注重对资源和环境的保护以及城乡发展的协调性

镇的总体规划往往从眼前利益出发，主要考虑当前建设，镇区盲目扩张，对资源和环境保护不够重视，也不考虑城乡发展的协调性。大多城镇只是将资源和环境作为现状基础资料加以罗列，对农田、水、环境、人文和历史文化资源等提出保护性措施和策略也是象征性的提及一下， 也未从资源保护和环境容量的角度对镇区发展性质和规模提出要求。另外，大多数镇总体规划片面追求城镇化的发展， 在发展规模、指标制定、设施配套等方面， 未能考虑农村实际，几乎完全照搬城市的标准和要求进行建设， 与广大农村腹地结合不紧密， 忽视城镇与农村的相互联系和融合。

三、镇总体规划在管理中存在的主要问题

在规划管理中，部分镇对规划不够重视，再加上管理机构缺失，先建设后规划、边建设边规划、随意改动规划等情况时有发生，导致城镇总体布局愈加凌乱无序。究其原因，一是长期受到城乡“二元结构”体制影响，在规划编制中对城乡统筹发展的理念重视不够、体现不够，导致规划缺乏科学性和前瞻性；二是对规划编制的财政投入不够，经费得不到有效保障，且镇级规划技术人才缺乏，财力、人力短缺导致不能及时调整、修改规划；三是城镇规划建设管理机制不健全。

四、对镇总体规划在编制和管理中存在问题的对策

（一）转变规划理念，完善规划内容和深度

转变规划理念，积极落实镇总体规划强制性内容中关于资源与环境的保护措施，强调人类社会和自然系统是统一完备的生态体系的理念；以城乡统筹发展的新理念为指导，为不同规模层次的城镇居民和不同聚落类型的城乡居民提供优越的生活环境， 提倡通过理性选择， 促使城乡公平发展， 保持城乡社会稳定。

1、发展战略层面：加强城镇的发展战略研究，在总体规划编制上要强调战略性和综合性， 突出城镇发展的重点。首先， 要统筹区域， 加强区域层面的研究， 包括了城镇在区域中的准确定位， 与区域中其他城镇的竞争合作， 资源和基础设施共享。其次， 加强社会经济研究， 特别是在城镇发展战略方面， 对经济、社会和环境发展的分析应更有针对性， 突出城镇发展的重点和特色。再次， 要统筹城乡， 结合农村经济社会发展和产业结构调整，强化对广大农村地域的研究， 以及对城镇与农村关联度及融合度的研究。

2、镇域规划层面：强化镇域城乡整体的发展， 明确发展战略在镇域空间上的落实， 确定镇域整体空间格局和功能分区，重点是镇域各类空间的协同发展上， 特别是在资源保护、新农村建设和镇域层面的设施配套，以及与土地利用总体规划的衔接方面。具体包括：对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整， 促进城乡产业空间的有机融合与城乡空间产业的合理布局；通过制定空间管制措施，划定农田基本保护区， 将基本农田、水源、自然环境、交通走廊、基础设施建设和城乡居民点建设等不同的空间建设内容纳入到建设用地的分区管制之中， 促进对镇域空间的合理利用和实现城乡的可持续发展；配置城乡因地制宜、切合实际需求的公共服务设施和基础设施体系，充分考虑各类设施配套的可行性， 保证设施运营的经济性和可持续性；注重城乡建设规划与土地利用总体规划的衔接。

（二）提高城镇规划建设管理水平，创新城镇建设管理体制机制

在城镇规划建设管理的过程中，要遵循科学发展、以人为本的原则，科学编制镇总体规划，多听群众意见、尊重专家意见，遵循规律，注重特色，切实体现规划的先导性、严肃性、权威性。提高城镇规划建设管理水平，搞好城镇微观空间治理，加强环境综合整治，促进城镇网络化、智能化、个性化发展；培养引进专家型城镇管理干部，提高城镇管理科学化、专业化水平。

充分发挥市场机制，引导社会建设资金投入和资源集聚，进一步改革创新城镇建设管理的体制机制。建立完善多元投入、多极支撑的资金保障机制，创新城镇建设投融资机制，通过市场化运作、社会资本特许经营等多种方式拓宽投融资渠道；创造良好的市场环境，保障公平竞争，发挥财政资金“四两拨千斤”和政策性金融机构的作用，广泛吸引社会资本参与城镇基础设施和公共服务项目投资建设和运营；完善城镇管理机制，推进城镇综合执法，下放管理权限，更好发挥属地管理职能，稳步推进“扩权强县”改革。

五、结语

城镇建设涉及社会方方面面，镇总体规划必须充分考虑城镇的特点，转变规划理念、完善规划内容及深度，提高管理水平、创新管理机制，使完成的总体规划能够更好地指导今后的城镇建设管理。

参考文献

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