广州市地下空间开发与利用研究

张秀丽　刘新红

【摘要】随着城市化进程加快，大城市出现了土地资源紧张、交通拥堵、停车困难等问题，城市空间立体化和综合化构成了现代城市发展的理想模式。文章分析了广州市地下空间发展现状和亟待解决的问题，提出了建议措施。

【关键词】地下空间；开发；利用；研究

一、前言

随着城市化进程加快，城市土地资源的有限性逐步成为制约进一步发展的因素。通过开发利用地下空间，可在有限的城市土地资源上拓展生存空间，增加城市空间容量，形成地面空间、上部空间和地下空间协调发展的城市空间构成新格局[1]。

二、广州市地下空间开发利用基本情况

广州市作为国家中心城市，经济发展迅速，人口急剧增长，土地资源愈显珍贵。科学、有序、合理地开发利用地下空间是保持城市可持续发展、建设节约型城市的重要途径。近年来，广州市政府做了大量的工作，取得明显成效。

1.坚持规划编制先行

目前，广州市已编制完成《广州市地下空间开发利用布局规划》、《广州市轨道交通线网规划》、《广州市人防工程规划（2011—2020）》和《广州市公共停车场规划》等多个地下空间开发专项规划，为地下空间开发利用规划工作奠定了制度基础。

2、建设规模不断扩大

据统计，广州现有地下空间总量约3000万平方米。未来，广州将加大地下空间开发力度，到2020年地下空间总量约5000万平方米，人均地下空间面积将达到5平方米。这些项目大致分为：

（1）地铁以及地铁站点地下空间项目。广州已开通运营地铁线路260.5公里，已建地下空间面积约300万平方米。在建线路259.8公里以及近期批复建设线路43.2公里，共549.2公里。新的轨道交通建设规划方案规划未来十年将建设线路432.6公里，共计23条线路，1025公里。至2020年，计划竣工的在建地铁地下空间面积约300万平方米。

（2）结合地面建筑配套修建地下空间项目。据不完全统计，截至2014年底，全市经规划验收的与住宅楼、商务楼、办公楼等地面建筑配套的地下停车场（含防空地下室）、地下通道等地下空间开发项目总建筑面积达2500多万平方米，占整个全市地下空间开发面积的83%。据统计，广州年均竣工房屋建筑面积1200万平方米，其中年均配建地下空间面积约350万平方米。

（3）独立建设地下空间项目。90年代起，以地下交通为依托，同时利用绿地、广场或市政道路等地下空间，建设了地下商场、停车场、过江隧道、公共人防工程等地下综合体项目。已开发的广州东站东方、康王路和烈士陵园地下商场等16个主要地下商场面积总和达111.01万平方米。近年来，广州着手推进广州国际金融城、广州南站、万博商务区等大型地下空间。其中广州国际金融城项目将开发全国最大的地下城，地下空间面积约180万平方米，约是目前广州最大的珠江新城地下空间的3.6倍[3]。

3.法规政策不断完善

（1）制定了法规和规范性文件。2007年4月实施的《广州市城镇房地产登记办法》明确“地下空间的房地产登记依照本办法办理”。2008年1月实施的《广州市城市轨道交通管理条例》对地铁建设、地铁管理、运营安全和乘客、经营管理单位合法权益等进行了规范。

（2）积极构建地下空间开发利用制度体系。2005年以来广州市各管理部门先后开展有关地下空间开发利用制度体系的研究和起草工作。其中《广州市地下空间开发利用管理办法》于2012年2月1日起施行。《广州市人民防空管理规定》语2014年2月1日起施行。

（3）探索建立地下空间开发项目权属登记制度。为推进地下空间开发利用，规范地下空间管理，近年来广州市在地下空间权属制度建设上不断探索。1996年，广州市国土房管部門在《关于地下停车场车位出售和办理产权问题的通知》中明确与高层建筑相连的地下停车场可以办理产权登记。2005年以来为多个地下商城核发了《国有土地使用证》。

4.技术保障工作取得突破

近年来，在广州市政府组织下，相关科研单位对地下空间开发技术研究取得新进展，为地下空间开发利用提供技术支持和保障。由市房地产测绘院制定的《地下空间产权测绘技术规范》于2012年12月1日起实施[2]。该规范是国内首个关于地下空间产权测绘整套技术规范的制度，填补了国内地下空间权属关系、面积测算方法及数据表达等方面的空白，对指导广州市地下空间产权测绘工作规范化、科学化管理有着十分重大的现实意义。

三、广州市地下空间开发利用存在问题

1.规划编制有待加强

一是广州市地下空间开发总体规划编制工作滞后；二是各专项规划均由各职能部门编制并组织实施，地下工程之间连通系统性不够，无法实现地下交通的网络化；三是对地下空间开发利用多是作为地面开发功能的补充，地下开发仍处于浅表层的利用，开发建设的集约化水平有待提高。

2.法律依据不足

由于国家现行法律、法规对城市地下空间开发利用管理问题尚未作出明确系统的规定，因此，解决城市地下空间开发利用过程中遇到的问题常常缺乏明确的上位法依据，对地下空间开发利用中许多问题的规范仅局限在政策层面。

3.管理体制需进一步理顺

地下空间开发管理工作分散到多个职能部门，地下空间开发中用地、规划、相邻权保护等问题的协调统筹没有有力组织制度保障，制约地下空间开发利用深入进展。

四、加快推进地下空间开发利用建议

广州市地下空间开发利用虽然取得较大成绩，但仍难以适应城市发展的实际需要，为加快推进城市地下空间的开发利用，必须在系统规划、法规建设、管理体制和机制创新等方面有新的拓展。

1.加快规划编制，加强规划控制。一是结合新一轮城市总体规划同步编制地下空间开发利用总体规划。二是在实施中认真落实“保护环境、交通优先、防灾同步、结构优化、协调发展”的要求，三是注重地下空间连通，引导或强制要求地下空间、人防工程实现连通或预留连通口，以实现区域立体化、网络化发展，提高地下空间开发利用综合效益。2.抓紧研究制订法规政策。加快推进地下空间开发利用立法进程，制订相关的法规、规章；编制《广州市地下空间开发利用白皮书》；规范地下空间开发利用的相关政策及审批制度；建立地下空间供地管理和权属登记制度。3.加大地下空间开发利用力度。制定出台地下空间资源相关政策，引入市场化运作机制，激励和吸纳社会资金开发利用地下空间资源，形成地下空间开发利用的多元化局面。4.加强地下空间开发利用的基础研究和技术保障。由政府主导，鼓励高等院校与科研机构积极参与地下空间开发利用与管理研究工作，为地下空间的科学规划和高效利用提供技术保障。

参考文献

[1]刘景矿，庞永师，易弘蕾.城市地下空间开发利用研究[J].建筑科学，2009，（4）：72-75

[2]《地下空间产权测绘技术规范》.广州市技术质量技术监督局发布

[3]《广州国际金融城起步区官方规划》.赢商网，2014-04-07