河北省城市基层社区治理的问题与对策研究

尹广文 向平萍

摘要：社区作为社会系统的基本单元，既是社会治理的基石，也是社会治理最主要的基层载体。河北省域内大量城市基层社区治理依然停留在地方政府主导、基层社区配合、社会组织依附的阶段，存在行政色彩浓厚、居民自治不足、社区资源缺乏等问题。为此我们要从加快“政社”分开改革、培育多元治理主体、强化社区居民自治、优化社区治理环境等方面着手，以推动河北省域内城市基层社区治理创新，实现河北经济社会又好又快发展。

关键词：河北省；城市社区；社区治理；问题与对策

社区治理即是依托于政府、社区自组织、社会组织、社区居民等参与主体应对社区的公共问题，共同完成和实现社区公共服务和社会事务管理的改革和发展的过程。在这一过程中，不同社区因其不同的地缘特征、区位环境、发展状况和社区需求，呈现出不同的治理形态。本研究通过对河北省域内一些典型城市基层社区治理实践的考察，以了解当前我国社区总体的治理状况、存在的问题，进而总结社区治理模式，寻求破解社区治理困境的路径选择。

一、河北省城市基层社区治理的现状

河北省地处华北平原，环抱首都北京，毗连天津并紧傍渤海，区位优势明显。作为传统的农业大省和人口大省，其整体性的社区治理形态也经历了一个从传统社会建立在血缘、姻缘、地缘等关系之上的“长老统治”和“礼俗秩序” [1]，到1949年新中国成立后单位统领一切，成为国家社会管理和动员的微观组织基础[2]，1985年开始的城市改革使得社区的治理问题再次成为人们的关切，1991年民政部提出了“社区建设”的概念，标志着社区建设在全国的正式展开和实践推进，当前“社区治理”则成为社区主要的着力点和实践方向。

就整体而言，河北当前正处于经济社会发展的调整期，呈现出从传统社会到现代社会转换的中介形态，市场经济、基层社区、社会组织发育还不成熟，国家政府仍是社区治理的主导者，基层社区只不过是地方政府的“腿”，扮演着上传下达的角色，而大量的社会组织还较为弱小，无法融入社区，参与治理。具体表现为：街道办凭借行政性命令和权威性资源控制统领一切，社区居委会负责具体执行和管理社区日常公共性事务，各类社会组织则依附于地方政府以获取资源，社区居民依然处于被动的接受和服从中。

二、河北省城市基层社区治理中存在的主要问题

面对当前河北省域内城市基层社区治理的现状，比照近几年国内其他地区，社区治理的实践，研究者走访和考察了河北省域内几个典型社区，通过实地观察中的经验总结和理论归纳，我们发现河北省域内城市基层社区治理普遍存在以下主要的治理困境和突出问题。

首先，行政色彩浓厚，政府干预的“越位”与“缺位”普遍存在。受传统社区管理体制和理模式的影响，河北省域内大量的城市基层社区治理依然存在较为浓郁的行政化色彩，街道办掌控着大量的社区治理资源，其凭借行政命令的方式，对基层社区进行直接的行政性干预，以确保对基层的动员和控制。一方面是大量的政府部门职能的基层下沉，争先抢占社区，政府严重“越位”；另一方面大量的社区事务无法有效处理，造成普遍的服务“缺位”。

其次，居民自治不足，社区管理与社区服务效能低下、杂乱无序。社区居委被置于地方政府支配下，疲于应对，缺乏合理的社区发展规划，社区功能萎缩，特别是居委会的行政化和社区自治组织的缺乏等，导致了目前社区管理中居民参与制度的缺失，居民对街道或居委会组织的各类活动不感兴趣，造成社区自治缺乏活力。通过走访调查，我们发现河北省域内大量的社区普遍存在居民整体素质不高，参与率低，居民自治的氛围远远没有形成。

最后，社区资源缺乏，各类社区内组织和社会组织发展不充分、参与较少。傳统上政府垄断着一切资源，而随着政府职能的转变和“政社分开”社会改革的推进，在地方政府社区管理职能退出的同时，却没有把其连带的资源下放，造成社区资源匮乏，各类社会组织无法直接进入社区，以弥补政府退出后的遗留空间。从我们考察的几个典型社区来看，各类社会组织，都有进入社区愿望，社区也有接纳的需求，但是缺少一个连带的中介。

三、推动河北省城市基层社区治理创新的对策

当前，河北正处在社会发展转型的关键期，京津冀协同发展重大国家战略布局，为河北经济社会发展提供了一个新的机遇，社区治理创新将为河北的社会发展注入新的活力。考虑到河北省域内城市基层社区发展的实际，通过调研，我们认为要推动河北省域内城市基层社区治理创新，应着眼于以下几个方面：

（一）加快“政社分开”改革，转变政府职能以推动服务型政府建设。首先要打破政府对社会资源的垄断，引入市场竞争，通过“外包”或“政府购买”等方式，实现社会资源的多元参与和共享机制，促进公共资源利用的效益最大化；其次要转变政府职能，促使政府功能定位从管理主导型向公共服务型的转变，给社区自组织和社会组织功能发挥预留更大的自治空间；最后是服务型政府的建立，地方政府通过平台搭建，在资源共享和平等对话协商下，实现对公共事务的治理。

（二）培育多元治理主体，推动社会组织参与社区管理和社区公共服务。社区治理是一个多元参与，协同合作，共同推动社区发展的过程[3]。政府职能的转变，直接的后果便是为大量社会组织的兴起创造了巨大的空间，提供了适宜的土壤。首先通过广泛的社会宣传，引导公众对社会组织的参与认同，形成社会组织发展较为宽松的舆论环境；其次建立健全社会组织参与社区治理的政策法规设计，保障社会组织参与治理的合法性，赋予其参与治理应有的社会地位；最后要积极引导和鼓励社区中的居民参与到社会组织的实际运作中去，通过切身参与，培育其公民精神和共同体意识，最终推动社区的建设与发展。

（三）强化社区居民自治，促进社区居民自我管理和自我服务能力提升。首先通过社区的需求调研，发现社区民居面临的共同问题和改善愿望，引导居民们在一种共同关切下解决问题的期许，以促成其相互合作，彼此负责的共同体意识；其次，引导居民积极参与到社区的公共事务中去，通过一系列活动设计和任务解决，实现居民在参与中的了解和认同，形成互帮互助的邻里友爱关系；最后要规范社区居民选举，落实好社区居民“自我管理、自我教育、自我服务”的自治的政策法规，实现真正的社区自治。

（四）优化社区治理环境，实现社区安定有序、友爱和谐发展。首先要合理规划，有序引导，社区建设与发展涉及方方面面，需要我们仔细谋划、合理布局，形成一个较为合乎实际又具有一定前瞻性的社区建设和发展方略；其次要完善社区公共基础设施建设，加大社区活动场地、居民娱乐设施、资金支持、专业人才队伍、社区居民参与等方面建设；最后整合资源，形成多元主体参与、不同部门共同关切的合力格局，共同推动社区安定有序、友爱和谐发展。

参考文献：

[1] 费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2012：9.

[2] 李汉林.中国单位现象与城市社区的整合机制[J].社会学研究，1993（5）.

[3] 张洪武.社区治理的多中心秩序与制度安排[J].广东社会科学，2007（1）.