新型城镇化背景下的土地管理制度改革

夏世茂

广东华远国土工程有限公司 528400

摘要：土地是城镇化发展的基础和保障，而在推进新型城镇化过程中与现行土地管理制度存在诸多矛盾，这是土地管理制度改革的主要动因。本文在分析和论述现行土地管理制度存在的问题，探讨了在新型城镇化背景下推进土地管理制度改革的思路与对策。

关键词：土地管理制度；存在问题；改革；新型城镇化

城镇化是一个国家实现现代化必然要经历的过程，一方面农村人口向城镇集中为城镇发展提供充足的劳动力，另一方面城镇发展释放巨大的内需潜力，促进经济长期稳定发展。而土地是城镇化发展的基础要素和支撑要件，因为城镇化进程中土地是城镇建设用地的保障，土地的资本价值为城镇建设提供资金支持[1]。新型城镇化是为了与过去那种片面追求发展规模、粗放式的城镇化模式相区别，按照《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的目标框架，新型城镇化是“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的具有“中国特色”的城镇化。然而在新型城镇化过程中土地问题再次成为影响发展成效的关键因素，人地失调以及土地利用的矛盾和冲突是其主要症结[2]，而引起这些矛盾和冲突的根源就有土地管理制度不健全之故，因此本文对新型城镇化背景下的土地管理制度改革进行了探讨。

1 新型城镇化背景下的土地管理制度存在的问题

1.1 土地利用矛盾和冲突的表现

在城镇化过程中土地利用存在的矛盾和冲突主要表现在以下方面：（1）城镇内建设用地引起的矛盾，例如建设用地利用人之间、利用人与农用地利用人之间、未用地权利人之间发生矛盾和冲突；（2）城镇之间土地利用引起的矛盾，例如本地居民土地利用造成相邻地区环境污染，本地居民与相邻地区居民在自然资源利用、历史文化遗产保护中引发的冲突，本地区与相邻地区共同资源开发中的产生的冲突等。发生这些矛盾和冲突的根源在于：（1）土地利用粗放，盲目扩张，用一句话概括就是“土地城镇化快于人口城镇化”，说明人口与用地规模配置失去平衡；（2）土地开发强度过大，超过了资源环境的承载力，说明人口与用地在空间布局上失之于协调；（3）城镇建设过分依赖低成本征地和大量卖地的模式已经难以为继，说明人口与用地在分配上不恰当；（4）城乡二元割裂模式，说明城乡人口与用地权利上不平等。

1.2 土地管理制度法律方面的问题

土地利用矛盾和冲突是由土地管理制度中的不足引起的，而土地管理制度问题的根源又是立法方面的缺陷造成的。土地管理制度的法律基础是《土地管理法》，它在1986年由全国人大审议通过，1987年实施，先后经历1988年、1998年和2004年三次修订。这部法律赋予的土地管理制度被称之为“世界上最严格的土地管理制度”，但实施过程中并未如立法者意愿充分发挥作用，反而在坚持“耕地保护”方面，全国实际耕地保有量逐年递减，其原因据认为是中央政府各项土地管理目标之间不协调、地方政府与中央政府之间目标利益需求等方面不一致。而《土地管理法》与新型城镇化发展不相适应之处，主要有四点：（1）土地资源配置本应由市场决定，但却由政府主导，也就是土地利用管理主体角色错位；（2）土地利用管理内容不统一，管理权分割导致管理内容分散；（3）土地利用管理對象缺失，对土地利用外部性问题无能为力；（4）土地利用管理缺乏激励手段。

1.3 地方土地管理制度面临的问题

这些问题主要是：（1）各类规划因编制周期、依据、期限等不统一，造成规划冲突，而与城镇布局优化要求不一致；（2）没有形成节约集约用地内生机制，土地利用效率低；（3）土地占补平衡的压力大，耕地保护制度不完善；（4）“城乡二元结构”导致城乡要素难以顺畅流动，农村土地管理制度改革面临突破难题；（5）土地市场配置机制不完善，市场调节功能弱。

2 推进土地管理制度改革的思路与对策

2.1 准确把握土地管理制度改革的大方向和基本原则

首先，土地管理制度改革必须坚持社会主义土地公有制这个大前提不动摇，这是维护土地占有及分配公平、保障政治稳定、维持社会和谐安定的基石。其次，为了保护耕地和生态用地，并提高节约集约用地比例，必须坚持和不断完善土地用途管制制度。再次，为了充分发挥土地资源配置的市场决定性作用，以及通过转变政府职能更好地发挥政府作用，必须坚持土地管理制度改革的市场取向不变。最后，必须坚持走新型城镇化道路，切切实实地提高城镇化质量水平。

2.2 以可持续利用定位土地利用管理目的

土地利用管理的最终目的只能是可持续利用土地，并以促进社会经济可持续发展作为终极目标。可持续利用土地一方面是土地的多样化利用，以维持生态平衡为目标，合理分配土地的生产功能和生态功能；另一方面开发利用土地必须做到可持续产出，也就是对土地的利用不能超出生态系统的容量限制以及资源环境的承载力。在这个基础上重新定位土地利用管理的目的，《土地管理法》着重保护土地的生产功能，还应该在保护生态系统方面加以完善，这样才能做到可持续利用土地。

2.3 推动“多规合一”规划体系建设

“多规合一”是有效解决各规划自成体系、内容冲突以及不同规划之间缺乏衔接、协调等问题的关键行为，也是提高政府对土地的空间管控能力，实现集约、高效、可持续利用土地的重要手段，还是实现城镇化建设和社会经济发展统一蓝图的基础措施。目前，我国许多城市已成功开展了“多规合一”试点，有条件地区应积极推动和实施。

2.4 创新土地节约集约利用模式以提高土地利用率

创新土地节约集约利用模式可考虑以下几方面：（1）创新城镇低效用地再开发机制，例如对旧住宅区、旧厂区、城中村、违建建筑的改造和拆除。（2）创新工矿废弃地复垦利用机制，如选择集中连片的工矿废弃地进行复垦利用。（3）建立差别化供地制度，创新用地供地方式，如针对不同行业类型的城镇，限制产能过剩、高污染、高能耗项目用地，鼓励产业升级；再如鼓励使用存量建设用地“以存量换增量”。

2.5 稳妥推进农村土地管理制度改革

农村土地管理制度改革必须坚守底线，即农村集体土地所有制不能变，耕地不能减少，粮食产量不能降低，农民利益必须得到保障，然后审慎开展农村土地产权制度改革，深化征地制度改革，规范集体建设用地流转，加强农村宅基地管理，推进农村土地综合整治等。应创新征地机制，减少政府干预；应提高征地补偿标准，以增加农民个人土地增值收益；积极探索多元化的失地农民保障机制等。

2.6 创新耕地占补平衡机制，缓解耕地保护和生态保护压力

应探索建立耕地保护基金制度，提高耕地保护的积极性，如为承担耕地保护的农民提供养老保险，完善农民社会保障体系。应探索建立耕地后备资源市场化机制，如建立补充耕地指标交易机制，鼓励社会资本投资农田整治、农业科技等。应探索建立新增耕地储备制度，对于不能补充耕地的建设单位应缴纳耕地开垦费，由政府补充落实耕地。

3 结语

新型城镇化是国家为保持经济长期稳定较快发展所做出的重大决策，而在这个进程中土地是基本保障，为了有效解决土地使用、配置中的矛盾和冲突，必须对现行土地管理制度进行改革，然而土地管理制度的改革牵涉到多方面的因素与利益关系，所以必须稳步推进、积极探索，以确保改革卓有成效，并为新型城镇化发展提供坚强的支撑。

参考文献：

[1] 伍美茹，陈志刚. 浅析新型城镇化的土地支撑[J]. 国土资源情报，2014（11）：37-40.

[2] 操小娟. 新型城镇化发展中土地利用管理制度的立法构架——兼论《土地管理法》及其修改[J]. 社会科学辑刊，2015（1）：62-66.