统筹治理：政府治理能力的转型与提升

余超文

[摘要]统筹治理的出现既是行政学理论发展的重要成果，又是对从传统行政管理到现代政府治理改革实践深刻反思的必然结果。它以整体主义和战略思维为基本理念，试图通过统一的谋划、统一的安排和统一的行动实现公共治理的整体效能。统筹治理模式下的政府治理能力要求实现从协调到整合、从分散到整体的转变，发挥其整体效应。提升政府治理能力的基本思路是按照能力运行的逻辑，通过目标掌控、资源整合和工具优化，实现政府治理能力的现代性重构，并具体化为相应的措施。

[关键词]统筹治理；政府治理能力；战略思维；整体性

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）05006707

20世纪70年代中后期以来，无论是新公共管理运动还是现代治理的改革，不仅未能根除治理“碎片化”的顽疾，而且使政府治理能力的整体效用呈现“耗散化”状态，诸如政府治理缺乏战略性、系统性和长期性，政府战略目标与社会目标不一致，目标、政策与实际运行脱节，“管理主义”思维导致的部门分割与利益分化和政府内部以及政府与外部之间协调性不足等问题依然如故[1] 。基于此，众多研究者开始寻找新的具体化的治理模式，如“整体性治理”、“协作治理”、“综合治理”、“参与式治理”等，来解决治理失效和治理低能的问题。在梳理和整合现有文献并结合我国治理实践的基础上，笔者主张通过“统筹治理”的思路和模式来实现政府治理能力的转型与提升，以达到治理状态和治理效果的最优化。

一、统筹治理的出现：从碎片化到整体性

公共领域的政策问题以及公共产品和服务的提供问题，始终是公共治理所关注的核心议题。以威尔逊、古德诺的政治与行政二分法和马克斯·韦伯的官僚体制为基石的传统科层治理，因其“狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠，公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需求的服务”[2]而越来越受到人们的质疑。直到20世纪70年代末，西方国家普遍兴起了一场新公共管理运动，试图将灵活的市场机制引入新的公共管理模式，建立“以灵活市场为驱动的政府”。但正如宪政主义批评者所指出的，新公共管理不过是传统“管理主义”的延续，甚至带来了碎片化的制度结构和对社会公共价值的忽视。基于此，宪政主义者主张“以公众为中心”并通过公共权力向社会的回归来实现“新公共服务”。然而，不管是新公共管理还是新公共服务，它们都不可避免地导致公共领域的“碎片化”，不仅表现在公共产品供给的组织属性多样化，而且还呈现为决策、执行、服务系统继续分化，更体现在公共行动者动力的分散化[3]（P1）。

随着新公共管理运动的不断深入和公共治理环境的日益复杂，越来越多的人热衷于以治理机制来化解公共领域存在的诸多“治理失效”现象。治理理论主张通过政府与市场、社会的多元合作来解决普遍存在的治理问题，以实现公共利益的最大化。但治理理论预设了公共权威的社会化和分散化，以及公共产品和服务提供主体的多元化、社会价值和运行方式的多样化。对公众而言，他们所需要的却是公共部门提供产品与服务能够一体化和快捷化。于是，在20世纪90年代，一些国家开始着手对公共部门进行新的改革，藉此建立统一的协调行动机制。改革的核心在于以“整体主义”的思维，通过政府系统内部以及政府与外部之间的协调与整合，实现社会统筹治理。

国内外研究中很少直接使用“统筹治理”概念，这一概念多出现在相关的表述之中，或直接用“整体性治理”来替代。整体性治理强调通过树立整体性服务理念，整合组织结构、政策机制、社会主体以及各种资源等，建立起整体运作的治理模式，提高政府服务的整体效能。应该说，整体性治理包含了统筹治理的实质性内容，所不同的是统筹治理更强调政府的统筹谋划功能，强调政府战略与社会目标的一致性。“统筹”意味着整体性、全局性的谋划与协调，“治理”意味着各主体间的协商互动。因此，“统筹治理”可界定为通过统一的谋划与协调，促使各行动主体通过协商合作共同完成公共任务，实现社会的良性运行与整体效益[4]。

其一，政府战略目标与社会整体目标的一致性。不同的社会主体和社会领域有自身的目标定位，这些目标存在差异甚至矛盾，并不是一个社会的整体目标，而统筹治理的一个重要任务就是促成社会整体目标的形成并与政府战略目标相一致。同时，政府的战略目标本身又是由不同领域的目标任务组成的，如政治发展目标、经济发展目标、社会发展目标等。统筹治理要求各目标任务之间相互协调、相互促进、共同发展，而不是单方面突进。此外，政府战略目标与实现目标的手段必须相互强化、相互支持，而不是相互消减、相互冲突。比如，经济发展的目标是实现经济增长，社会发展的目标是实现公平正义及人与自然的和谐相处，因而促进经济增长的手段就不得损害社会公平正义、破坏自然。总的来说，统筹治理不仅是一种战略思维，而且是实现战略的行为方式。

其二，政府与各行为主体对社会的合作管理。传统官僚制使政府成为唯一的权力中心，赋予政府的职责是对于政治和政策的坚决执行，下级对上级的坚决服从，因而它的价值取向并不是公共利益的最大化，而是满足官僚政治的需要。新公共管理提出建立顾客驱动型的政府，满足顾客的需要而不是官僚政治的需要。但新公共管理仍然没有摆脱传统官僚制的束缚，政府仍然是唯一的治理主体，公众仍然只能被动地接受公共服务。在复杂多元的治理时代，统筹治理要求政府与各主体之间进行全面的协调与合作，提高社会治理的整体效能，实现公共利益的最大化。因此，统筹治理的过程，就是政府与各行为主体对社会进行协调与合作的过程；协调与合作的程度越高，政府统筹治理的能力就越强，社会治理的整体效能就越高。

其三，公共政策与公共服务的完整性。公共治理涉及两个基本问题：一是政策问题，二是公共产品和公共服务供给问题[5]。按照传统行政理论中政治与行政分离的公共行政范式，政策问题主要归政治系统解决，公共产品和服务提供问题主要归行政系统解决。这样政府就产生了两种不同的责任体系，即对公众负责的政治责任体系和对官僚组织负责的行政责任体系，其结果往往导致公共政策与公共服务出现断裂，或者说公共政策不能完全落实到公共服务上来。同时，由于政府目标与社会目标的不一致以及公共利益的部门化，也会导致政策本身的破碎性，从而不能给公众提供完整的公共产品和服务。统筹治理克服传统治理中的缺陷，通过统筹协调与整合，制定统一的战略目标，实施一致性的公共政策，从而确保公共产品和服务的完整性提供。endprint