美国虚拟货币监管、消费者保护方面的经验及启示

张丽

摘要：虚拟货币使用越来越广泛，虚拟货币的兴起对金融监管、消费者和投资者保护等都带来了挑战。挑战主要是源于虚拟货币的特性，如其使用过程中的匿名属性，以及跨境转移的便利性等，要求监管机构履职时需权衡考虑其风险和收益。文章对美国虚拟货币监管、消费者保护方面的经验进行了分析，提出对我国的相关启示。

关键词：虚拟货币；监管；挑战

一、虚拟货币的特性及风险：以美国为例

虚拟货币的兴起对金融监管、消费者和投资者保护等都带来了挑战。这些挑战部分源于虚拟货币的特性，如其使用过程中的匿名属性，以及跨境转移的便利性等。虚拟货币使用越来越广泛，要求监管机构履职时需权衡考虑其风险和收益。

（一）虚拟货币的特性

一是高度匿名属性。由于转移过程无需个人身份信息（如姓名、社保号等），部分虚拟货币比传统支付系统匿名程度更高。银行间转移3000美金及以上金额时，应获取双方姓名、交易等个人信息。而个人使用虚拟货币时，交易者自身和第三方都不鉴别个人信息，后续也就无法追踪（但是，对于通过第三方（如交易所）进行集中交易的虚拟货币，自2011年起要求交易金额在3000元美金及以上的应提供个人可识别信息）。对寻求保护个人信息和财务隐私、买卖非法商品和服务、或者转移隐匿非法所得的机构或个人，虚拟货币吸引力非常大。此外，如果虚拟货币“兑换者”和“管理者”不收集客户个人及交易信息，就可能被动陷入洗钱行为。因此，虚拟货币无疑给甄别违法行为及违法主体带来了挑战。

二是跨境属性。虚拟货币通过互联网流转，因此可全球使用、做跨境支付。由于虚拟货币体系的跨境属性，金融监管和执法部门履行监管职能、调查和起诉跨国犯罪时面临挑战。此外，违法者、受害者和证人可能居住在境外，相关客户和交易记录分散在不用的司法管辖区，执法及金融监管机构难以获取。再者，虚拟货币“兑换者”和“管理者”可能来自法律和监管体系薄弱的地区，一般不太愿意与美国执法机构合作。

（二）存在的主要风险

虚拟货币风险主要源于虚拟货币对洗钱或买卖非法商品和服务的个人或机构都很有吸引力；另一类新风险则涉及消费者和投资者保护，主要表现为：一是缺乏银行参与。虚拟货币交易所和钱包供应商不是银行，如果倒闭，不存在如存款保险之类的基金来弥补损失、保护投资者权益。二是追索权受限。有些虚拟货币钱包供应商称，拒绝对消费者钱包账户被冒用的损失负责。三是价格过度波动。虚拟货币价格波动非常迅速，且幅度非常大。四是缺乏损失修复能力。基于虚拟货币的证券对年轻且经验不足的投资者具有吸引力，而这类投资者缺乏风险评估经

二、美国监管机构在履行虚拟货币监管职能方面的职责

虚拟货币并不是由政府发行的货币，与其相关的业务也不通过银行进行，但与虚拟货币相关的产品和行为给联邦金融监管部门带来全新挑战。这些挑战主要来自于虚拟货币本身的特性，如与传统货币相比，虚拟货币更易于在全球范围内进行转账和支付，并且多采用匿名方式进行。

（一）银行业审慎监管机构的有关职责

由于美联储、联邦存款保险公司（FDIC）、全国信用社管理局（NCUA）、货币监理署（OCC）负有监管存款类金融机构是否遵守《银行保密法》和反洗钱相关规定的职责，因此这些监管部门也负责监管为虚拟货币交易提供开户等服务的金融机构，确保他们为虚拟货币提供的金融服务符合反洗钱法，同时制定了与此相关的业务指引。银行业审慎监管机构主要从以下两个方面监管金融机构是否符合《银行保密法》的规定：一是是否建立了针对反洗钱的制度框架，以及时识别和报告与反洗钱相关的异常或可疑行为。二是是否遵守《银行保密法》关于交易记录和报告方面的要求。监管机构可以通过一系列检查来纠正金融机构在《银行保密法》和反洗钱上的不合规行为，也可以采取其他监管措施，如对违反规定的机构进行罚款、暂停其某项业务资格等。

（二）消费者金融保护局（CFPB）的有关职责

CFPB作为美联储下设的一独立机构，负责实施联邦金融消费者保护法并有权修改这一法律的具体实施制度，同时承担对消费者在使用金融产品和服务时进行保护的职责。就监管虚拟货币而言，CFPB在监管虚拟货币方面的职责包括接受和处理消费者的投诉，研究消费者的行为，对公众普及虚拟货币的相关知识，监测这一市场给消费者带来的风险。如根据多德-弗兰克法案，CFPB成了消费者投诉数据库。此外，CFPB还通过向消费者提供消费建议，以期提高这一市场的透明度和公允性。

（三）证券交易委员会（SEC）的有关职责

SEC负责监管证券市场，并对违反联邦证券法的个人和机构采取法律行动。SEC致力于保护投资者，维护市场公平、有序、高效，利于资本形成。虚拟货币可能会在以下几个方面给SEC带来新的挑战：一是采用虚拟货币进行的在证券发行、销售和买卖中的欺诈行为是否适用现有法律；二是债券注册或注册豁免制度是否适用以虚拟货币标价的债券；三是以虚拟货币标价的债券上市的规定；四是经纪交易商同意客户用虚拟货币进行支付，将会带来反洗钱问题；五是投资顾问推荐投资虚拟货币及以其标价发行的债券时，现有法律是否适用；六是经纪商持有或开立虚拟货币账户，如何计算其净资本指标。

（四）商品期货交易委员会（CFTC）的有关职责

FTC的主要任务是保护金融衍生品市场的使用者和公众免受欺诈、市场操纵行为、滥用职权行为和系统性风险的侵害。CFTC在监管虚拟货币方面的职责取决于虚拟币是否符合《商品交易法》所定义的商品。若确定出现了以被认定为“商品”的虚拟货币为基础资产或以其进行定价的衍生品，则商品期货的监管规则就适用于这些衍生品。在这种情况下，CFTC将会对这些产品进行评估以确保其不受市场操纵，将审查拟上市这些产品的交易所的申請，或者将对已经上市这些产品的交易所进行检查。

三、美国监管部门对虚拟货币采取的监管措施

金融监管部门已针对虚拟货币采取一系列措施，包括制定监管指引、评估反洗钱合规性、调查相关违法犯罪行为等。但是，业已成立的虚拟货币监管跨部门工作组，尚未充分关注消费者保护问题，也未将消费者金融保护局（CFPB）纳入其中。

（一）规范反洗钱和证券法合规行为

全国信用社管理局（NCUA）和证监会（SEC）已对虚拟货币采取监管措施。NCUA对信用社参与的虚拟货币活动采取过两次监管行动，分别是：2012年，NCUA在州监管部门对信用社一商业客户开展审查过程中给予了支持。2013年，NCUA向1家提供比特币相关服務的联邦信用社发出初步风险提示函，列举了NCUA所认为的可能对信用社稳健性造成影响的因素。SEC采取措施防范个人或机构制造比特币庞氏骗局欺诈投资者，同时面向投资者发布风险提示函。2013年，美联储在联储理事会和12家地区行中共享虚拟货币相关信息，同时形成虚拟货币通稿，供回应媒体之用。

（二）利用跨部门协作机制强化虚拟货币监管

联邦机构在虚拟货币方面的协作包括，建立应对虚拟货币问题的工作组，提升现有各机构间的合作机制，通过非正式渠道分享信息。同时在现有的涉及洗钱、电子犯罪以及数字经济等议题的工作组内讨论虚拟货币问题。如：联邦金融机构检查委员会（FFIEC）银行保密法/反洗钱工作组正着手修订银行保密法/反洗钱检查手册。修订范围涉及虚拟货币相关内容， 以及一些新设监管要求，如规定存款类机构应当对新产品与服务带来的洗钱风险给予特别关注并开展风险评估。

四、美国虚拟货币监管未对消费者风险予以重视

消费者金融保护局的职责在于确保消费者拥有及时且易于理解的信息，以便做出负责的金融交易决定，其战略目标是帮助消费者理解金融交易中的成本风险权衡，向其揭示金融发展趋势以及其可能面临的风险。而虚拟货币系统提供了一种新的金融交易方式，因此，CFPB应当是虚拟货币监管的参与方。然而，出于多方面原因，CFPB在虚拟货币跨部门工作组的参与甚少，如，使用虚拟货币的个人究竟是投机客还是普通消费者尚不清楚，CFPB也很少收到关于虚拟货币的相关投诉。此外，出于非法目的使用虚拟货币的事件使得洗钱及其他执法问题成为关注要点，现有跨部门工作组的成员单位也多负有洗钱监管职责。然而不断显现的消费者风险表明，跨部门合作需要将更多重点放在消费者保护方面。同时，若没有CFPB的参与，这些工作组无法充分利用其专业知识，CFPB也无法获取相关的消费者风险信息。

五、对我国的启示

（一）强化虚拟货币反洗钱方面的监管

由于虚拟货币具有的高度匿名及跨境等属性，导致相关交易信息无法正常识别，因此建议借鉴美国宏观审慎管理机构的做法，对为虚拟货币交易提供开户服务的金融机构实行严格的反洗钱监管，要求金融机构建立相应的涵盖虚拟货币交易账户的反洗钱管理框架，同时确保金融机构在符合《反洗钱法》的相关规定下，能够监测并有效化解虚拟货币可能带来的风险。

（二）构建跨部门协作监管机制

构建集合人民银行、银监会、证监会及保监会、财政部、公安部等机构在内的跨部门协作监管机制，成立相应的工作组，实现对虚拟货币的全方位监管。工作组应定期召开相关会议研究关于虚拟货币发展、运行、监管、风险防范等方面的议题，同时聘请虚拟货币业内人士对虚拟货币运营现状、面临的法律问题等方面进行重点讲解。

（三）注重虚拟货币方面金融消费者权益保护

建议金融消费权益保护部门将虚拟货币情况纳入保护范围，重点开展虚拟货币知识宣传，充分向金融消费者提示虚拟货币交易中存在的虚拟货币被盗、资金损失等风险，同时受理消费者关于虚拟货币方面的投诉，同时积极参与监管协调机制，提升跨部门合作效用，确保能够有效应对各类虚拟货币问题。

参考文献：

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[3]宋应龙.虚拟货币需要规范及监管[J].上海金融学院学报，2009（03）.

（作者单位：山东省聊城市阳谷县中国人民银行阳谷县支行）