浅析农村土地制度改革问题

武艳

摘 要：土地问题是农民问题的核心，土地制度是农村的基础制度。当前农村中出现的失地农民问题，土地利用效率低下以及土地产权主体模糊等都涉及到土地的所有、使用以及流转问题，因此农村土地制度的改革对于解决当前的土地问题和农民问题有着重要意义。本文从上述背景出发，分为四部分討论了当前我国农村土地制度改革问题。首先阐明我国的土地制度。其次，对我国当前的土地制度的现状进行分析阐述。再次，分析我国农村土地制度改革存在的主要问题。最后，针对我国农村土地制度改革存在的问题提出对策。

关键词：农村土地制度；现状；改革

一、我国的土地制度概述

英国古典政治经济学家威廉·配第曾经说过“Nature is the mother of wealth and the father of labor.”，这句话被无数人引用过次，我们将其翻译为“土地是财富之母，劳动是财富之父”。这句话充分说明了土地在人类生存发展中的重要地位，以及人类辛勤劳动与土地相辅相成的关系。土地资源的特殊属性稀缺性，要求我们对土地资源要进行合理的开发和使用，以达到最大的利用价值。由于土地的这些特殊价值，世界各个国家都对土地制度有各自的规定，在我国，实行的是土地的社会主义公有制，其中，城市土地归国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农村集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

二、我国土地利用现状及问题

1、《土地管理法》中对农村宅基地的所有权进行了这样的规定—“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”但是在广大农村地区，农民早已将宅基地看做自己的私有财产，因此宅基地的继承、转让和抵押在农村已经是司空见惯而且不断发展的客观事实。

2、当前，我国经济发展速度加快，由此带来了土地需求的大量增加。大量农村集体土地被征收征用，改变了原有用途。这带来的一个明显后果就是，农民失去土地，成为失地农民。被征收征用土地后，失地农民的社会保障制度存在缺失，这些带来了种种问题。

3、中央政府与地方政府的博弈。中央政府与地方政府在土地方面的做法大相径庭，源于二者的利益出发点。中央政府为的是国家长远利益，要保证13亿人的粮食安全问题以及社会的长远发展。地方政府为了地方经济的快速发展，为了提高政绩，大量征用农村集体土地，耕地变为建设用地。

4、我国目前实行的城乡二元土地所有制下，农村土地使用者与城市土地使用者的产权存在严格的城乡差别，农村集体土地的使用权不能抵押或自由转让，城市土地制度发展比较完善，城市土地可以在土地市场上自由流转。

三、我国农村土地制度改革存在的主要问题

1、产权制度

（1）产权主体虚置

在法律中明确规定了农村土地属于集体经济组织，也就是说，农村土地所有权主体是集体。但“集体”属于乡镇、村、村民小组中的具体哪个，法律没有明确的规定。由产权主体不明确又会导致另一个问题，征地后的补偿问题以及由此引发的社会矛盾。

（2）发展权得不到重视

在农村土地征收方面，法律主要依据的是土地的原有用途，对于土地未来的发展，则不做过多的考虑。而且现在存在的一个问题是，按照农地现有的用途，土地的发展权究竟应该归属于哪方，政府、集体还是农民？这些都是当前未界定清楚的问题。

（3）农村集体土地产权制度缺乏相关法律依据

A、有些土地问题没有相关法律法规规定。比如有关农村土地产权的买卖、农村宅基地和住房的征收补偿以及地役权的界定等等，就处于无法可依的状态。

B、有法不依，执法不严。在土地方面，中央和政府制定了相当多的法律法规，以此来约束用地者的行为，但是不依照相关法律规定，违法进行土地买卖的事情，却时有发生。虽然违法情况的屡屡出现，但相关执法机关执行却很不得力。执法不严的一个后果就是导致有法不依。

2、征收制度

（1）征地补偿问题

《土地管理法》对征收土地标准有相关规定，而且征地补偿标准也在逐年提高，但许多地方在执行这个补偿标准时依据的是最低的补偿款，大大损害了农民的利益。此外，一些地方政府有拖欠、挪用被征地农民的征地补偿费的行为。此外，对于农村宅基地和住房的征收补偿没有明确的补偿标准。

（2）农村集体土地征收中缺乏农民利益表达机制。

在我国，土地征收主要由政府主导。由于没有农村集体土地所有权主体的参与制定，政府制定的征地补偿安置方案有可能考虑不到农民的具体情况，所以制定的补偿安置标准很可能侵害到农民的权益。

3、流转制度

（1）农村集体土地流转交易程序不规范

农村土地流转是一项经济活动，在土地流转过程中要签订土地流转合同，这种行为可以保障农民的土地流转权益。但是一些农民缺乏法律意识，很多农户之间是口头协议。口头协议不好明确双方的权利和义务，而且不具备法律效力，这就为日后的土地纠纷埋下了隐患。

（2）农村土地流转率低

目前我国的土地流转率平均为5%～6%。造成流转率低的原因首先是因为土地是农民的安身立命之本，加上对土地流转后的生活预期低，农民对土地流转的意愿便大大降低。其次，一些收益好的农民是不愿流转土地的，农民通过耕种的收益要大于流转土地的收益，这种情况下农民是不愿意流转的，这也是造成土地流转率低的原因。

（3）土地流转市场不完善

我国法律规定了土地可以流转，但是相较于城市土地市场，农村土地市场是还很不完善。具体表现为信息滞后、专业人才缺乏、中介服务市场没有建立等等。这些问题的悬而未决使得农村土地流转困难重重。

四、改革对策

1、征地制度改革方面

适度提高征地补偿费，可以以土地的市场价格为标准，确定合适补偿方案，征地补偿方式除了单一货币补偿外，也可以采用就业安置、实物补偿等。要建立农村社会保障体制，为失地农民提供生活保障，解决其后顾之忧。在征地中，还应建立农民利益表达机制，选出农民代表，进行谈判，以解决农民对于征地价格等的问题。

2、产权制度改革方面

首先要明确农村土地所有权主体。农村集体土地所有权的主体到底是“乡镇”、“村”还是“村民小组”，应作出明确的规定。其次要明确界定农民的收益权，保障农民的生产经营决策权以及转让权等。最后，要完善相关的法律法规，我国在土地产权方面出现的诸多问题，有一部分原因即是因为法律法规制度方面的缺失甚至空白，造成了无法可依的状态，以致滋生了许多矛盾与问题。

3、流转制度改革方面

土地流转对于推进城乡经济一体化，提高农业发展水平意义重大。所以，要大力培育农村土地流转市场，建立健全农村土地流转机制。针对农村信息滞后的情况，可以招聘专业的人员，为农民提供咨询建议等服务。此外，我国目前土地流转范围较窄，除了耕地之外，应逐步放开对其他农村土地的约束，允许其他土地进入流转市场进行流转。还要建立完善农村社会保障体系，提高农民进行土地流转的积极性。