长沙“十三五”应对人口变化的对策探讨

吕灵华

摘要：“十三五”期间长沙面临的人口问题，已不再是单纯的人口数量问题，而是人口数量、结构和素质相互交织的人口问题，为此，长沙必须从合理调整生育率、调节产业结构、规划城市布局、引进和安置外来人口和开发老龄人力资源等方面采取具体的应对措施。

关键词：长沙；十三五；人口变化

人口是社会经济发展的基础，是直接影响区域经济与社会全面、协调、可持续发展的关键性因素。“十三五”时期，长沙人口总量将会增加趋缓、劳动年龄人口比重快速降低、老年人口比重不断增加，未来长沙面临的人口问题，已不再是单纯的人口数量问题，而是人口数量、结构和素质相互交织的人口问题。为此，在中国经济发展的“新常态”下，长沙必须以社会经济长远发展和人口的全面发展为目标，对全市的人口、社会和经济作充分的调查、分析和研究，及早提出切实可行的应对措施，及时调整长沙人口发展战略。

一、合理调整生育率，改善人口年龄结构

由于计生政策的长期实施，以及环境恶化所造成的生育障碍等因素，使得长沙的人口老龄化程度在不断地加深，劳动力面临萎缩，家庭养老功能和抗风险能力降低。所以，“十三五”时期长沙面临的主要人口问题不再是控制人口的增长，而是适当放开政策，适当鼓励生育，使人口的增长与经济发展相适应。进一步放开“二孩”政策，且“二孩”生育政策的调整重点应放在生育率相对较低的城区，具体操作须稳中有进。相应的公共服务和社会福利政策要及时跟进；创建“儿童友好型城市”。要创造一个良好的交通秩序，要让儿童在马路上能安全地行走；要把城市打造成儿童学习的课堂，孩子学的不仅仅限于知识，还要学些生活常识，生活技能等，要让儿童积极参与城市生活。

二、调节产业结构，增强城市承载力

首先，转变经济发展方式，有效利用好劳动力资源。要大力发展一些技术含量高的新型产业、高新技术等行业，通过技术革新、信息互通、提高开放程度和引进外资，提高整个生产运作的效率和潜力，减少劳动力的需要量，以弥补劳动力资源的不足。

其次，优化产业结构，拓展更多的就业空间。必须加大农村人口的转移力度，调整产业结构，着力发展就业容量弹性大的第三产业，继续发展生产性服务业，培育新型消费产业。第二产业的发展则要加快发展知识和技术密集型产业，扩大大学生就业机会；同时，要大力支持民营经济的发展，鼓励劳动者通过自主创业发展中小型企业，通过创业带动就业岗位的增加。

第三，要加大城市基础设施建设，增强城市承载能力。一要加强市政地下管网建设和改造；完善城镇供水设施，提升城市防涝能力。二要加强污水和生活垃圾处理及再生利用设施建设。三要加强燃气、供热老旧管网改造。四要加强地铁、轻轨等大容量公共交通系统建设，增强城市路网的衔接连通和可达性、便捷度；加快建设步行、自行车“绿道”；做好城市桥梁安全检测和加固改造，确保通行安全。五要加强城市配电网建设，推进电网智能化。六要加强生态环境建设，提升城市绿地蓄洪排涝、补充地下水等功能。

三、规划城市布局，优化人口分布

第一，做大城区人口规模。长沙必须制定有利于人口流入的制度和政策，加快外来人口的流入和农村转移人口市民化进程；同时，通过加大对交通拥堵、环境恶化的整治力度，把长沙打造成具有良好的生态环境，干净的空气、安全的用水、便利的交通、发达的休闲旅游以及可以消费的历史和文化，以此来吸收外来人口特别是外来人才的流入。此外，可以通过适当调整行政区划尽快增加城区人口，可把长沙城区周边的一些重要的卫星镇划为城区，还可采取县改区的办法快速扩大长沙城区人口规模，使长沙尽快进入新的特大城市行列。

第二，加快中小城镇建设。要按照市场经济的需求，因地制宜，因势利导，立足优势，突出特色，规模适度，注重实效，科学确定小城镇的经济布局和市场定位，提高城镇的人口吸纳能力。

第三，促进人口有序流动。应以转变经济发展方式，调整产业结构为契机，带动长沙人口在全市区域内有序流动。在人口密度较低的地区，以产业集聚进一步带动人口集聚，主要以发展劳动密集型企业吸引劳动力向该地区迁移；对于人口密度较高且稳定的地区，要以优化区域内人口和劳动力素质结构为目标，通过产业升级带动劳动力素质的提高，大力发展技术密集型产业和建立高科技企业，吸引高素质人才的流入。

四、引进和安置外来人口，普惠公共服务成果

第一，制定引进外来人口的制度和政策。一要改革户籍制度。户籍改革的方向要由“户籍管理”向“口籍管理”方向过渡，最终以口籍管理代替户籍管理；要以“居住地人口管理模式”取代“户籍属地管理模式”。二要建立城乡统一的就业制度，消除劳动力市场的分割和就业歧视，保障外来人口的自由流动和平等就业，充分发挥劳动力市场的资源配置作用。三要建立合适的城市住房制度。要根据外来人口的工作特点和收入状况，以及长沙市的实际情况和财力，建立多种供应渠道、多种供应形式的住房供应体系，逐步放宽他们的城市购房限制，切实保障外来人口的住房权利。

第二，构建积极的激励机制引进优秀人才。一是政府要实施人才引进战略，每年可以到全国“985”、“211”高校引进优秀毕业生到长沙就业，选拔一批优秀人才进行专业培养，为经济社会发展重点领域储备人才。二是要根据长沙经济发展产业规划和企业的用工需求，有针对性地引进人才，尤其是产业“缺口”人才，要建立人才引进绿色通道，在户口、税收、住房上给予高素质人才以优惠。

第三，加快外来人口本地化进程。要完善流动人口社会融入机制，创造有利于外来人口生存发展的环境，增加就业岗位和创造更加公平的向上流动机会，保障合法劳动权益，优化工作和生存环境；要重點解决外来人口的社会保障、子女教育等社会需求，将外来人口纳入城镇社会保障的覆盖范围，逐步提升社会保险待遇水平，尽快享受市民化待遇和城市的基本公共服务；要大力拓展外来人口私人关系型社会资本，积极培育外来人口组织型社会资本，通过成立工会组织、城市社区的吸纳和民间非政府组织的培育，提高外来人口的社会参与度，使外来人口逐步融入社区生活和社区管理，促进外来人口的职业、社会身份、自身素质和意识行为等方面市民化进程。

五、提高劳动者素质，增加人力资本存量

第一，均衡教育资源，缩小城乡差距。必须提高农村教育投入，缩小区域之间、城乡之间教育资源配置的差距，推进义务教育均衡发展，提高劳动者素质。第二，鼓励社会力量办学。长沙可以制定一系列政策，鼓励社会力量开办中高等院校，减轻政府负担，促进教育全面发展。对于职业教育，则可鼓励有经济实力的企业尤其是大型企业集团根据企业自己的需要采取企校融合的方式办校，培养高技能、高素质的实用型高技能人才。第三，加强职业培训，提高劳动者就业能力。要按照“政府主导、企业参与、学校实施”的工作思路，立足于用人单位的现实需求和长远规划，有针对性地加强职业培训，逐步消除教育供给和需求的结构性差异。

六、积极应对银发浪潮，开发老龄人力资源

第一，统筹推进城乡社会养老体系建设。需要政府在健全和完善城镇养老保险制度建设的同时，不断加强对农村养老服务保障体系的建设与完善，进一步提升新农保在农村的覆盖率和新农保的待遇水平，逐步取消城乡养老保障二元结构，统筹推进城乡社会养老体系建设，在全市基本建立起符合实际、适应社会主义市场经济体制要求的、无差别的老年社会保障体系。

第二，构建多层次的养老服务体系。“十三五”时期，长沙要不断完善以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老為补充的服务体系。要在加大政策和财政支持力度的同时，积极发挥社会各级养老基金会的作用，积极引导民营资本投入，形成多元化养老资金的投入机制，加快养老院和敬老院的建设；要针对老年人需求来调整消费品的供应结构，形成老年产业，培育老年产品市场；要积极探索“公办民营”和“民办公助”的方式，对由国家经营的养老服务机构，建立新型管理与分配机制，拓宽国有养老机构服务范围，构建公寓式养老、社区养老、居家养老、救助养老等多层次的养老服务体系。

第三，开发老龄人力资源。一要创造有利于老年人力资源开发的政策环境。政府有关部门可制定相应的政策法规，给予超龄工作的老年群体在薪金制度和管理政策上有效倾斜。同时，要建立老龄人口的教育网络，发展老龄人口电视大学、老龄人口网上学校等多种形式的老龄人口教育，满足老龄人口的学习教育、文化娱乐需求。二要延长有特殊能力专业技术人员的退休年龄。三要提倡和鼓励离退休人员再创业。四要实行男女同龄的退休制度。

（作者单位：中共湖南省委党校）