浅析农村低保边缘救助

沈洋

摘要：农村低保边缘救助，是对农村最低生活保障制度的一个补充。低保边缘不同于低保，低保边缘的资金、医疗救助享受者为大病患者本人，家庭其他成员并不能享受。低保边缘救助需要申请人本人患有规定的13种大病中的一种，并且家庭成员人均收入低于最低生活保障标准2倍以内。由于农村低保边缘救助对象的界定加入了更多的元素，给农村低保边缘救助的审批也带来了更多的难点。

关键词：农村低保边缘；救助；经济状况；信息比对

一、农村低保边缘的概念

农村最低生活保障制度，是指共同生活的农村家庭成员人均收入低于低保标准的家庭，经过家庭申请、村委报送、民政部门审批后，得到了政府对该家庭的最低生活需要的资金保障。但是有些农村家庭人均收入略超过低保标准，而实际生活可能比低保家庭还困难，这些就是“因病致贫”的家庭。这些家庭虽然无法达到低保救助的标准，却因为家庭成员的看病导致全家生活处于最低生活保障的边缘，故而被称为“低保边缘”家庭。

为了帮助这样的家庭减少看病负担，苏州市于2004年在全省率先建立了低保边缘救助机制，将家庭人均月收入在低保标准收入的2倍以内且患“癌症、尿毒症、白血病、重残”的4类对象纳入低保边缘救助。2008年，低保边缘救助对象由原来的4类拓展到8类，将“器官移植后抗排异药物治疗、再生障碍性贫血、系统性红斑狼疮、血友病”4类重病纳入低保边缘救助范围。2013年，低保边缘救助对象由原来的8类又拓展到13类，将“患慢性重症肝炎、重症类风湿关节炎、强直性脊柱炎、儿童先天性心脏病、耐多药肺结核”5类重病纳入低保边缘救助范围。

二、农村低保边缘救助的标准

最低生活保障是家庭共同生活成员共同享受资金、医疗救助，也就是说低保是保障了全家人的救助。低保边缘不同于低保，低保边缘的资金、医疗救助享受者为大病患者本人，家庭其他成员并不能享受。这是低保与低保边缘的最大区别之一。

低保边缘救助的享受条件为：申请人本人患有“癌症、尿毒症、白血病、重残、器官移植后抗排异药物治疗、再生障碍性贫血、系统性红斑狼疮、血友病、慢性重症肝炎、重症类风湿关节炎、强直性脊柱炎、儿童先天性心脏病、耐多药肺结核”其中的一种，其共同生活家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准2倍以内。

三、农村低保边缘救助的办理流程

低保边缘审批工作按照农村家庭申请，镇政府（街道办事处）民政办受理、审核，县级市（区）民政部门审批的程序实施。考虑到部分农户文化水平不高，手续办理難度大，为便于农户更快完成申请。通常由村委会对农户申报进行辅导和初审后，再报送镇、区二级民政部门审批。故具体办理流程可以分为几个阶段：

1、向村委会提出申请。农户以家庭为单位，申请人为大病患者本人，向户籍所在村委会提出书面申请，并说明本人病情以及家庭成员相关情况；

2、村委辅助申请人准备材料。村委会在初步了解申请人及家庭情况的前提下，将申请所需材料交由申请人回去准备和填写，并告知申请人需提供的家庭成员收入证明等材料；同时，村委会做好相关记录，在拿到申请人提供的《居民家庭经济状况核对诚信承诺及授权声明》后，将申请人家庭成员信息按照新增农村低保边缘信息比对表填好上报镇民政部门进行信息比对（包含入户调查、公安、人社、住建、交通、工商、税务、公积金中心、银行、保监、证券等部门的信息核对）；

3、村委会初审、公示。村委会在初步审核过申请人材料后，安排低保工作小组成员进行入户调查；而后召开村委低保评议小组会议，经评议小组成员通过，对申请人家庭情况进行为期7天的公示，公示无异议后才可将申请材料报送至镇民政部门核实；

4、镇、区民政部门审核。镇民政部门根据村委会报送的申请材料，比对信息反馈对申请家庭各成员进行信息核实，特别是工资收入、车辆信息等；核实完毕后报送区一级民政部门审核；

5、低保边缘发放以及长期公示。经镇、区二级民政部门审批通过后，对申请人进行发放《享受低保边缘待遇告知书》、《低保边缘证》及银行卡等；不通过的，对申请人进行书面通知，讲明申请无法通过的原因。通过后，村委会应对低保边缘户进行长期公示，接受全村村民监督，保证公平公正公开。

四、农村低保边缘救助的优缺点

农村低保边缘救助的出现，无疑填补了低保政策的空白，拓展了社会救助的面，让社会改革发展的红利惠及社会的各个阶层，是政府减小贫富差距而采取的社会再分配的措施。尽管农村低保边缘救助的优点繁多，但是，我们仍要看到它的缺点：

1、对象界定难：低保对象的界定主要是衡量收入，农村低保边缘对象的界定加入了更多的元素，特别是申请人本人的医学证明。虽然相关的政策法规明令禁止医院随便开具大病治疗证明，但人情户、关系户仍然存在打政策擦边球的情况；

2、医疗救助强度有限：被保障人的病种通常都是致命的，在患病治疗后，存在复发恶化可能。往往普通常规治疗，县级医院就医即可，一旦复发恶化，则需要市级乃至国家级医院进行治疗，由于存在地区医院的限制，被保障人在省外重点医院的就医救助强度则远远不够，一定程度上仍然会因病致贫；

3、入低保边缘易、出低保边缘难：和低保一样，享受农村低保边缘救助的农村家庭往往存在“只要我得了这个病，我评上低保边缘了，以后我永远是低保边缘户，政府一定要给我救助”的心理，村委一级的低保评议小组和低保边缘户的实际情况可能存在信息不对称，有些家庭子女工作好了、条件优越了，超出低保2倍收入标准了要及时上报核实，杜绝易进难出的尴尬局面。

五、农村低保边缘救助审批的难点

由于农村低保边缘救助的病种多，涉及人员信息多，给审批工作带来了不少的难点，笔者认为主要把握以下几个重点：

1、抓好村委会低保边缘工作人员的入户调查和民主评议

入户调查是对申请家庭现状进行核实最直观的方式，民主评议是村民对申请家庭现状的侧面反映，抓好村委会的这两项工作为农村低保边缘救助的审批奠定良好基础；

2、抓好申请人家庭成员经济状况的信息比对

申请人家庭成员人均收入是否在最低保障标准2倍以内是能否审核通过申请的关键，因此做好家庭成员经济状况的核对尤为重要。可以有效的防止基层村委干部徇私舞弊、弄虚作假，让政府资源得到优化配置、资金得到专款专用。

3、抓好进保人员的资金发放和资格复审

在正常享受低保边缘救助后，民政部门应不定期对进保人员的资金发放进行核查，确保资金用到被保障人本人；同时，定期对进保人员以及家庭成员经济状况进行信息比对，保证信息对称，及时更新。

六、农村低保边缘救助的发展方向

纵观低保边缘救助制度的变化，笔者认为从政府的角度，一方面是希望不断的拓展农村低保边缘的救助范围来保障更多因病致贫家庭的基本生活，另一方面又希望农村低保边缘家庭可以自力更生脱贫致富。

在拓展救助范围方面，笔者认为可以根据生活水平不断的提高，一些由罕见慢慢发展壮大的病种可以适当的添加进入界定标准；政府应该对各级社保、医院进行联动，尽可能的让被保障人在全国范围内就医均可享受相关的医疗救助，降低“因病致贫”的概率。

在脱贫致富方面，政府可以从多个方面对农村低保边缘户家庭成员进行入职培训、职业推介。例如与人力资源市场进行合作，免费优先提供岗位给农村低保边缘户家庭成员；与相关农机合作社进行合作，给农村低保边缘户从事农业生产提供更多的技术支持；与医疗机构进行合作，给处于康复期的被保障人提供护工等再就业机会。

总之，低保边缘政策是低保政策的一个补充，更好的诠释了政府以人为本的服务理念。笔者认为，如何更好的将农村低保边缘救助制度制定好、实施好、发展好要靠全社会各界爱心人士共同努力，为农村低保边缘这类社会弱势群体早日脱贫致富贡献自己的一份力量。

（作者单位：西北农林科技大学）